第一百一十八條：發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品事故，有關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門不立即組織實(shí)施救援，或者不采取必要的應(yīng)急處置措施減少事故損失，防止事故蔓延、擴(kuò)大的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。
【解讀】
本條規(guī)定了地方人民政府及其有關(guān)部門在危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援中不履行法定職責(zé)的法律責(zé)任，是本法第九章“法律責(zé)任”中對(duì)行政主體及其工作人員不作為行為設(shè)定專門追責(zé)的核心條款。它通過明確不立即組織救援和不采取必要應(yīng)急處置措施兩種不作為情形，規(guī)定對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分，構(gòu)建起對(duì)行政主體應(yīng)急救援職責(zé)的剛性約束機(jī)制，體現(xiàn)了立法對(duì)政府及其部門在事故應(yīng)急救援中法定職責(zé)的高度重視，以及對(duì)失職瀆職行為的嚴(yán)肅追責(zé)態(tài)度。
一、 行政主體應(yīng)急救援職責(zé)的法理基礎(chǔ)
本條規(guī)定“有關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門不立即組織實(shí)施救援，或者不采取必要的應(yīng)急處置措施減少事故損失，防止事故蔓延、擴(kuò)大的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分”。這一規(guī)定與本法第九十五條關(guān)于政府應(yīng)急救援職責(zé)的規(guī)定相呼應(yīng)。第九十五條規(guī)定“發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品事故，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、公安、衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)部門，按照本地區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案組織實(shí)施救援，不得拖延、推諉”。
從法理上看，危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援是政府履行公共安全職能的重要體現(xiàn)。危險(xiǎn)化學(xué)品事故具有突發(fā)性、擴(kuò)散性、次生災(zāi)害性等特點(diǎn)，一旦發(fā)生，往往超出事故單位的自救能力，需要政府調(diào)動(dòng)公共資源、組織專業(yè)力量、協(xié)調(diào)各方力量進(jìn)行救援。法律將組織救援的職責(zé)明確賦予地方人民政府及其有關(guān)部門，這是政府在公共安全領(lǐng)域的法定職責(zé)。不履行這一職責(zé)，或者履行不到位，就是對(duì)法定職責(zé)的違反，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
“有關(guān)地方人民政府”是指事故發(fā)生地的人民政府，包括縣級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、省級(jí)人民政府，根據(jù)事故的嚴(yán)重程度和影響范圍確定。“有關(guān)部門”包括應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、公安、衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸?shù)炔块T，這些部門按照本法第七條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)應(yīng)急救援職責(zé)。
二、 不作為情形的界定
本條規(guī)定了兩種不作為情形，即“不立即組織實(shí)施救援”和“不采取必要的應(yīng)急處置措施減少事故損失，防止事故蔓延、擴(kuò)大”。
“不立即組織實(shí)施救援”是指地方人民政府及其有關(guān)部門在接到事故報(bào)告后，未按照本法第九十五條的規(guī)定立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，未迅速組織救援力量趕赴現(xiàn)場(chǎng)，或者在組織救援過程中存在拖延、推諉等不作為情形。危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援是與時(shí)間的賽跑，每一分鐘的延誤都可能導(dǎo)致事故后果的擴(kuò)大。法律明確要求“立即”組織實(shí)施救援，體現(xiàn)的是對(duì)救援時(shí)效性的最高要求。任何形式的拖延、推諉，都構(gòu)成不作為。
“不采取必要的應(yīng)急處置措施減少事故損失，防止事故蔓延、擴(kuò)大”是指地方人民政府及其有關(guān)部門雖然組織了救援，但在救援過程中未按照本法第九十五條第二款的規(guī)定采取必要的應(yīng)急處置措施。該款規(guī)定了一系列應(yīng)急處置措施，包括立即組織營救和救治受害人員、迅速控制危害源、測(cè)定危險(xiǎn)化學(xué)品的性質(zhì)并評(píng)估危害區(qū)域和程度、采取封閉隔離洗消等措施、對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估并采取治理修復(fù)措施等。如果政府及其部門未采取這些措施，或者采取的措施不到位、不充分，導(dǎo)致事故損失未能有效減少、事故蔓延擴(kuò)大，同樣構(gòu)成不作為。
三、 追責(zé)對(duì)象與處分方式
“對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分”明確了追責(zé)對(duì)象和責(zé)任形式。
“負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員”是指在應(yīng)急救援工作中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的政府及其部門的負(fù)責(zé)人。這包括事故所在地人民政府的主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人，以及應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、公安、衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸?shù)炔块T的主要負(fù)責(zé)人和分管負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)應(yīng)急救援工作負(fù)有組織、指揮、協(xié)調(diào)的職責(zé)，其不作為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
“直接責(zé)任人員”是指具體負(fù)責(zé)應(yīng)急救援工作的政府及其部門的工作人員，包括負(fù)責(zé)接警報(bào)告的人員、負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)處置的人員、負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)調(diào)度的人員等。直接責(zé)任人員對(duì)應(yīng)急救援工作的具體實(shí)施負(fù)有直接責(zé)任，其不作為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任。
“依法給予處分”是指依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，給予警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等政務(wù)處分或行政處分。處分的種類和幅度根據(jù)不作為情節(jié)的嚴(yán)重程度、造成的后果等因素確定。
四、 與相關(guān)條款的制度銜接
本條在整體制度體系中處于法律責(zé)任環(huán)節(jié)，與本法其他條款形成嚴(yán)密銜接。
首先，與第九十五條關(guān)于政府應(yīng)急救援職責(zé)的規(guī)定相銜接。第九十五條規(guī)定發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品事故，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門實(shí)施救援，并采取必要的應(yīng)急處置措施。本條規(guī)定了違反這一職責(zé)的法律責(zé)任，二者共同構(gòu)成“行為規(guī)范+法律責(zé)任”的完整制度。
其次，與第九十條關(guān)于應(yīng)急預(yù)案制定的規(guī)定相銜接。第九十條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案。政府組織救援的行為規(guī)范、處置措施等應(yīng)當(dāng)在預(yù)案中明確。如果政府未制定預(yù)案或者預(yù)案不完善，導(dǎo)致救援工作不力，同樣可能構(gòu)成失職。
再次，與第一百一十九條關(guān)于工作人員瀆職責(zé)任的規(guī)定相銜接。第一百一十九條規(guī)定負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門的工作人員，在危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分。本條是第一百一十九條在應(yīng)急救援領(lǐng)域的具體化。
此外，與第一百一十七條關(guān)于事故單位主要負(fù)責(zé)人法律責(zé)任的規(guī)定相銜接。第一百一十七條規(guī)定危險(xiǎn)化學(xué)品單位發(fā)生事故，其主要負(fù)責(zé)人不立即組織救援或者不立即向有關(guān)部門報(bào)告的，依照有關(guān)生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理、處罰。本條規(guī)定的是政府及其部門的責(zé)任，與事故單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任形成互補(bǔ)，共同構(gòu)建起事故應(yīng)急救援責(zé)任的完整體系。
同時(shí)，與《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》等法律規(guī)定相銜接。對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予處分，應(yīng)當(dāng)依照政務(wù)處分法的規(guī)定執(zhí)行。
五、 立法意義與實(shí)踐價(jià)值
本條的立法意義在于，它通過明確地方人民政府及其有關(guān)部門在危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援中不履行法定職責(zé)的法律責(zé)任，構(gòu)建起對(duì)行政主體應(yīng)急救援職責(zé)的剛性約束機(jī)制。危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援是保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要防線，政府及其部門作為救援工作的組織者和實(shí)施者，其履職情況直接關(guān)系到救援成效。本條規(guī)定通過對(duì)不作為行為設(shè)定追責(zé)條款，強(qiáng)化了政府及其部門依法履職的意識(shí)和責(zé)任。
從實(shí)踐價(jià)值看，本條規(guī)定有助于解決危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援中可能出現(xiàn)的拖延、推諉、處置不力等問題。過去，在個(gè)別事故救援中，存在政府及部門響應(yīng)不及時(shí)、組織不得力、處置不到位的情況，影響了救援效果，加重了事故損失。本條規(guī)定通過明確不作為的法律后果，形成對(duì)政府及其部門的有力約束，促使其在事故發(fā)生后立即行動(dòng)、科學(xué)處置，最大限度地減少事故損失。
從更宏觀的視角看，本條體現(xiàn)了對(duì)政府公共安全責(zé)任的法治化要求。公共安全是政府的基本職責(zé)，危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援是政府履行公共安全職責(zé)的重要體現(xiàn)。通過立法明確政府及其部門在應(yīng)急救援中的法定職責(zé)和不履職的法律責(zé)任，本條規(guī)定推動(dòng)政府及其部門依法履職、主動(dòng)作為，提升危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援能力，為保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。同時(shí)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的追責(zé)，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致、失責(zé)必究的法治原則，強(qiáng)化了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神。
