(一)自建國至1957年，我國政治、經(jīng)濟、文化等各領域百業(yè)待舉，百廢待興，安全工作體制處于“行業(yè)管理、工會監(jiān)督、勞動部門檢查”的萌芽狀態(tài)，安全生產(chǎn)形勢平穩(wěn)。

此間，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的規(guī)定，“實行工礦檢查制度，以改進工礦的安全和衛(wèi)生設備”，黨和政府提出了加強安全生產(chǎn)的一系列方針政策。1956年5月25日，國務院頒布了《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》、《建筑安裝工程安全技術規(guī)程》、《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》，同時還頒布了《關于防止廠礦企業(yè)中矽塵危害的決定》。同年1月31日，經(jīng)國務院批準，勞動部公布了《防止瀝青中毒的辦法》。同年10月5日，衛(wèi)生部、勞動部聯(lián)合發(fā)出了《關于實行職業(yè)中毒和職業(yè)病報告試行辦法的聯(lián)合通知》。1957年，勞動部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了《關于橡膠業(yè)汽油中毒預防暫行辦法》。在此八年間，由于執(zhí)行安全生產(chǎn)方針堅決，措施得力，企業(yè)安全條件、勞動環(huán)境不斷改善，安全形勢穩(wěn)定，傷亡事故得到控制。

(二)1958年至1976年，為我國政治經(jīng)濟極不穩(wěn)定時期。這個時期政治運動頻繁，有的經(jīng)濟政策脫離實際，安全工作隨之受到?jīng)_擊，不斷發(fā)生重、特大事故，出現(xiàn)了兩次事故高峰。這個時期，我國經(jīng)歷了“大躍進”、“十年文革”等政治運動，政治、經(jīng)濟、文化等領域處于混亂狀態(tài)，安全工作失去正常的秩序。

1958年勞動保護工作受到錯誤批判，勞動保護機構被撤銷或合并。工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)嚴重違背客觀規(guī)律的現(xiàn)象：“人有多大膽，地有多大產(chǎn)”，“只有想不到的，沒有做不到的”。由于“左”的思想影響，一味追求高指標，忽視科學管理，排斥安全工作，一度出現(xiàn)傷亡事故大幅度上升的嚴重局面，全國出現(xiàn)第一次事故高峰。僅以黑龍江省為例,1960年全省工業(yè)事故死亡達到1300人，比正常時期多死亡400人左右，發(fā)生一次死亡3人以上事故32起，死亡210人，是自建國到80年代末，重特大事故最多的一年。

1961年至1962年,國家進行經(jīng)濟調整，1963年至1965年又進行三年調整，并在政治上進行反思。1963年，國務院頒布《關于加強企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項規(guī)定》。正當勝利完成經(jīng)濟調整任務，國民經(jīng)濟出現(xiàn)好轉的時候，1966年“文化大革命”開始了。1961年至1965年五年經(jīng)濟調整時期制定并實行的具體方針政策，被當作修正主義“管、卡、壓”而遭批判，造成企業(yè)管理混亂，勞動紀律松馳，工傷事故增加。1966年下半年以后到1968年，原定的國民經(jīng)濟計劃無法執(zhí)行，各級政府機關不能正常工作，安全工作癱瘓，1966年至1969年連續(xù)4年連傷亡數(shù)字都不能正常統(tǒng)計上報。

1970年2月起國家開始恢復計劃工作秩序。地方“五小”工業(yè)(小鋼鐵、小機械、小化肥、小煉窯、小水泥)迅速發(fā)展，中直企事業(yè)單位大規(guī)模下放給地方，國民經(jīng)濟取得較大進展。但是，這種盲目冒進的建設和未跟上的管理機制帶來基建規(guī)模偏大、項目過多、產(chǎn)品質量下降、設備失修，傷亡事故增高，第二次事故高峰出現(xiàn)。加之受“文革”生產(chǎn)管理混亂影響，1970年黑龍江省工業(yè)事故死亡人數(shù)達1501人，高于1960年。

1972年以后，國家采取各種措施調整國民經(jīng)濟，在安全生產(chǎn)方面，要求“要有一定的機構具體負責安全工作”，“要把專業(yè)管理同群眾管理結合起來，充分發(fā)揮安全網(wǎng)的作用”，但沒有得到很好地落實。

(三)1977年至1986年，開始勾畫“行業(yè)管理、國家監(jiān)察、工會監(jiān)督”的安全工作體制輪廓。在1977年召開的全國安全生產(chǎn)工作會議上明確提出，各省、市、自治區(qū)，國務院各有關部門，各級計委或工交辦，各企業(yè)單位及其主管部門，都要確定一位領導同志分管安全生產(chǎn)工作，并要有一定機構具體抓安全生產(chǎn)工作，削弱了的或不能勝任的，一定要加強。各縣、公社、大隊也應有人負責安全生產(chǎn)工作，要強調管生產(chǎn)的必須管安全，要經(jīng)常抓、反復抓。但是由于當時在經(jīng)濟上的冒進，僅黑龍江省在1977年、1978年連續(xù)兩年工業(yè)事故死亡人數(shù)就超1000人，均高出正常時期200人左右。

1978年12月黨的十一屆三中全會召開，撥亂反正開始。1980年國務院嚴肅查處了“渤海2號”事故，對穩(wěn)定全國安全生產(chǎn)形勢起到了極其重要的作用。

隨著黨中央、國務院對安全工作的重視，各地工會、企業(yè)及其主管部門的安全機構在逐步恢復和加強。1982年國家明確提出強化法制，依法治理安全的原則。1982年2月，國務院頒布了《礦山安全條例》、《礦山安全監(jiān)察條例》、《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察條例》，明確執(zhí)法主體是各級勞動部門。國家在機構改革中為全國的礦山安全監(jiān)察增加1700人的編制。1986年國家財政部將勞動安全監(jiān)察業(yè)務經(jīng)費列入財政預算。“國家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”的“三結合”工作體制形成。

值得一提的是，國家自1983年起，放開資源開采政策，實行“國家、集體、個體”一齊上，煤炭開采實行“有水快流”。剛剛組建的國家礦山安全監(jiān)察機構滿足不了快速發(fā)展的礦山安全工作需要，1984年，黑龍江省煤礦傷亡事故顯高。

(四)1987年至1997年，為社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟理性轉變期。在計劃經(jīng)濟下的安全監(jiān)督工作體制中長期沒有企業(yè)的位置，十三大召開后，企業(yè)向 “獨立法人”轉變。這個時期安全工作體制為“企業(yè)負責、國家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”。

1993年，也就是在黨的十四大以后，國家提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就是要使政府對企業(yè)由直接管理轉變?yōu)楹暧^管理，讓企業(yè)的責任進一步突出。對企業(yè)的進一步放權，導致以下主要問題：一是經(jīng)濟的發(fā)展，放權于企業(yè)，國家安全監(jiān)察力量卻沒有強化，安全工作失管失控。二是企業(yè)為減少經(jīng)費開支，安全管理機構被裁減，企業(yè)管理只片面追求效益，忽視安全。三是企業(yè)承包租賃經(jīng)營，造成企業(yè)經(jīng)營者短期行為，只重產(chǎn)出，忽視安全投入，企業(yè)安全欠賬嚴重。這10年，全國出現(xiàn)兩次事故高峰。

自1986年實行企業(yè)承包租賃經(jīng)營管理形式后，企業(yè)內部安全管理失控。伴隨著多種經(jīng)營方式的出現(xiàn)和國家一些政策放開，1988年出現(xiàn)建國后第三次事故高峰。

自1989年以后，國有企業(yè)實行第二輪承包。兩次承包期內，均出現(xiàn)諸多影響企業(yè)安全生產(chǎn)的問題：企業(yè)安全投入不足；國家對企業(yè)的政策由撥款改為貸款；企業(yè)間“三角債”制約發(fā)展；職工工資欠發(fā)，情緒不穩(wěn)定。這些問題給安全生產(chǎn)帶來嚴重威脅，1994年出現(xiàn)建國后第四次事故高峰。

(五)1998年，黨的十五大召開以后，國家進行了較為深層次的政府機構改革，將維系近半個世紀的專業(yè)管理部門(行業(yè)管理部門)撤銷，使企業(yè)從政府直接管理中解脫出來，安全監(jiān)督工作體制體現(xiàn)為“企業(yè)負責、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”新“三結合”結構。安全管理職能從原勞動部門轉移到經(jīng)貿(mào)委。但是由于種種原因，1998年至2000年，國家在安全監(jiān)督機構的設置和人員編制配備上走了彎路。在2000年下半年，又重新組建了國家煤礦安全監(jiān)察機構和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。由于機構改革上下不同步，對安全監(jiān)督工作沖擊很大，省市級機構不定、人心不穩(wěn)，工作出現(xiàn)空檔，有的發(fā)生事故不上報，全國各地傷亡數(shù)字統(tǒng)計不準確。這幾年里，重特大事故不見少，可與上年對比，傷亡總人數(shù)卻在下降。自2001年下半年起，發(fā)生重特大事故的省份開始重視安全機構建設，陸續(xù)組建機構。但是中央政府對安全機構設置沒有統(tǒng)一說法，造成各省的安全機構在人員編制和建制上多種多樣。

綜合上述分析，影響安全生產(chǎn)的因素可概括為以下幾點：

(一)政治形勢影響安全工作。

(二)經(jīng)濟政策影響安全工作。

(二)國家法治意識的強弱影響安全工作。

(四)企業(yè)內部自律管理機制是否形成影響安全工作。

(五)安全執(zhí)法機構強弱影響安全工作。

構建安全生產(chǎn)監(jiān)督工作體制的基本思路

自1998年國務院進行機構改革后，安全生產(chǎn)監(jiān)督機構在職能設置、人員編制配備、經(jīng)費及隊伍裝備等方面存在著諸多的問題需要解決。這些問題不解決，會妨礙安全工作的有效進行。黨的十六大對安全工作提出要求：“高度重視安全生產(chǎn)，保護國家財產(chǎn)和人民生命安全?！睘樨瀼攸h的十六大精神，確?！栋踩a(chǎn)法》的貫徹執(zhí)行，對以下問題應盡快解決：

（一）相關部門的安全職能設置不合理，工作效能分散，影響安全執(zhí)法作用的發(fā)揮。原來在勞動部門的鍋爐壓力容器監(jiān)察、特種設備監(jiān)察劃到技術監(jiān)督部門，造成職能與工作性質不一致。鍋爐壓力容器與特種設備監(jiān)察的職能中，含有人員培訓考核管理的職能和傷亡事故查處的職能。技術監(jiān)督部門的職能性質是監(jiān)督管理產(chǎn)品質量，不具備監(jiān)督管理人員的職能。監(jiān)督管理人員和查處傷亡事故是安全部門的職能。

（二）機構設置不合理，造成執(zhí)法主體難設定。原來勞動部門的礦山安全監(jiān)察機構是礦山安全法的執(zhí)法主體。機構改革后，將一個執(zhí)法主體分成兩家：一個是國家煤礦安全監(jiān)察機構，其體制是垂直領導；另一個是設在國家和地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門內的非煤礦山安全監(jiān)督管理機構。

（三）對各省的安全監(jiān)督機構設置，國家沒有統(tǒng)一說法，造成各省的安全監(jiān)督機構設置和稱謂五花八門，給工作帶來不便。在機構名稱上，多數(shù)機構已經(jīng)改為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，但有的機構卻叫“安辦”，不能成為執(zhí)法機構。在機構設置上，有的在經(jīng)貿(mào)委，有的還在勞動部門，有的在政府辦，有的單獨設立，造成上下對口不順。在人員編制數(shù)量上，有好多市縣安全機構只有一兩人工作，有的市一攤工作配一個人對省里三個處的工作。在人員素質上，專業(yè)技術人員嚴重缺乏。

（四）安全執(zhí)法部門經(jīng)費緊張，裝備差，交通工具不足，難以適應安全工作需要。原來勞動部門的安全監(jiān)察經(jīng)費列入財政預算，國家給各省下達安全監(jiān)察專用車編。機構改革后，國家將原列入財政預算的安全經(jīng)費科目取消，國家局掌握的安全裝備資金幾乎全部用于煤礦安全監(jiān)察的裝備和人員開支上，各省得不到經(jīng)費上的資助，因此，各省安全機構的工作困難重重。

（五）有的對安全生產(chǎn)監(jiān)督機構的職能性質與作用認識不清，造成工作位置擺不正。一是與其他安全執(zhí)法機構的關系不清，易出現(xiàn)越俎代庖現(xiàn)象，有的代行交通、鐵路、消防安全執(zhí)法職權。二是安全執(zhí)法機構附加“管理”字樣，造成執(zhí)法機構概念模糊，易將此“管理”與過去專業(yè)管理部門的管理職能相混。個別安全理論的權威人士曾有“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構不是安全生產(chǎn)法的執(zhí)法主體”的說法。

因此，面對擺在安全監(jiān)督管理機構面前的諸多問題，如何構建好安全監(jiān)管工作機制，理順安全工作思路，對充分發(fā)揮安全執(zhí)法部門的作用是非常重要的。應從以下幾方面入手：

（一）首先應在理論上弄清安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的性質，擺正安全執(zhí)法主體之間、執(zhí)法主體與中介組織之間、與企業(yè)之間的關系。第一，擺正執(zhí)法主體間的關系。安全生產(chǎn)法是調整安全生產(chǎn)工作諸因素的法律，該法賦予的行政處罰權在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。交通、鐵路、民航的安全部門是行業(yè)內部安全執(zhí)法機構，其執(zhí)法權不受干擾；但其輔助企業(yè)（包括建筑企業(yè)的安全生產(chǎn)）應在安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的監(jiān)管之下。對交通、鐵路、民航的安全，應從“安辦”的角度代表政府實施綜合協(xié)調管理。第二，擺正執(zhí)法機構與中介組織、企業(yè)的關系。企業(yè)的主管部門撤銷后，安全管理移交給安全生產(chǎn)監(jiān)督部門，從國家行使安全監(jiān)督角度看，這部分職能不應轉移給安全生產(chǎn)監(jiān)督機構。安全生產(chǎn)監(jiān)督機構的工作實質應是監(jiān)督檢查，不應承擔管理的職責，應把安全管理職責落實給企業(yè)。安全生產(chǎn)監(jiān)督機構的作用，實質主要含三方面：一是起草制定和宣傳執(zhí)行安全法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。二是監(jiān)督企業(yè)遵法守法情況，對企業(yè)從監(jiān)督角度實施審查、考核、驗收等職權。三是依法處理生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全法規(guī)的行為、查處傷亡事故。

安全標準、規(guī)范、規(guī)程的起草和培訓、認證等技術性、專業(yè)性的工作可以授權由事業(yè)單位、中介組織負責。

企業(yè)的責任就是在安全法律法規(guī)的規(guī)范下自覺地依法經(jīng)營。執(zhí)法機構不應干預企業(yè)的守法行為。

（二）強化法冶觀念，依法設置機構，依法行政。黨的十六大指出：“科學規(guī)范部門職能，合理設置機構，優(yōu)化人員結構，實現(xiàn)機構和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題?！蔽覀儜凑帐缶?，通過立法，明確執(zhí)法人員的編制、職能、經(jīng)費、裝備，不因長官意志而隨意增減執(zhí)法隊伍。從而解決當前職能交叉、爭權爭事的現(xiàn)象。按照安全生產(chǎn)法賦予的職責，根據(jù)工作需要配備人員、裝備隊伍、發(fā)揮執(zhí)法作用。已劃給技術監(jiān)督部門的鍋爐壓力容器、特種設備安全監(jiān)察職能應歸口安全生產(chǎn)監(jiān)督部門。煤礦安全監(jiān)察機構應與非煤礦山安全監(jiān)督機構合并成為礦山安全監(jiān)察機構。

(三)依法明確企業(yè)的安全責任，擺正政府與企業(yè)的責任關系。按十六大精神，中央和地方政府對國有企業(yè)履行出資人的職責。因此，要本著政企分開、實行所有權與經(jīng)營權分離、使企業(yè)自主經(jīng)營自負盈虧的原則，分清政府與企業(yè)的安全責任。政府應重視安全執(zhí)法機構的建設，保證其能代表政府對企業(yè)依法實施安全監(jiān)督的作用發(fā)揮。企業(yè)是安全責任主體，要通過嚴格執(zhí)法，督促企業(yè)加強管理，自覺遵法守法。

政府應對公益性、自然資源性的安全管理負責，避免因企業(yè)甚至私營企業(yè)或個體經(jīng)營單位發(fā)生事故層層追究與政府無關的責任。

(四)要通過提高從業(yè)人員傷亡補償標準，體現(xiàn)提高從業(yè)人員的價值，以維護從業(yè)人員的合法權益，督促生產(chǎn)經(jīng)營者重視從業(yè)人員的安全與健康。一方面，要加強從業(yè)人員健康方面的監(jiān)督，保障從業(yè)人員的勞動防護用品和安全設施的配備和使用，減少職業(yè)病發(fā)生。另一方面，督促企業(yè)加大安全投入，保證其具備安全條件，減少傷亡事故發(fā)生。第三，要督促企業(yè)加強從業(yè)人員安全培訓教育，提高其素質，確保安全技能提高。第四，提高從業(yè)人員傷亡補償標準，增加企業(yè)對發(fā)生傷亡事故的恐懼感，迫使企業(yè)變被動抓安全為主動自覺重視安全。

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作者單位：黑龍江省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局）