摘要：近年來，城市社區(qū)公共服務設施安全事故頻發(fā)，使得安全社區(qū)建設面臨嚴峻困境。本文首先分析了城市安全社區(qū)創(chuàng)建與發(fā)展的現(xiàn)階段特點及城市社區(qū)公共服務設施屬性特點；其次系統(tǒng)開展城市社區(qū)公共服務設施安全事故致因分析；再次，以整體性治理理論為視角，探討了城市社區(qū)公共服務設施安全治理主體的合理選擇；最后，提出了城市社區(qū)公共服務設施安全治理路徑。
關鍵詞：安全社區(qū)；社區(qū)公共服務設施；治理
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近年來城市社區(qū)公共服務設施事故多發(fā)，引起各界廣為關注。現(xiàn)有研究成果多側重于社區(qū)公共設施規(guī)劃分布、供需、使用效率、配置標準及途徑等方面【1-6】，缺乏安全視角下的對于城市公共服務設施整體性治理的理論研究。城市社區(qū)公共服務設施安全治理，是安全社區(qū)推進的重要部分，反之，安全社區(qū)推進是城市社區(qū)公共服務設施安全治理的大背景。本文以城市居住社區(qū)供給設施整體為主要研究對象，在對城市社區(qū)公共服務設施事故致因系統(tǒng)分析的基礎上，并結合安全社區(qū)建設現(xiàn)階段特點，探索現(xiàn)代城市社區(qū)公共服務設施安全治理主體的合理選擇，并圍繞實現(xiàn)安全社區(qū)建設目標服務，提出城市社區(qū)公共服務設施安全治理的對應措施。本研究，從理論而言，從整體性治理視角，豐富了公共服務設施安全管理研究的理論內容；從實際而言，為推進安全社區(qū)建設實踐工作，提供借鑒與參考。
1. 城市安全社區(qū)推進的現(xiàn)階段特點
安全社區(qū)理念產生于1989 年首屆世界預防意外事故及傷害會議的倡議。隨后各國相繼開展相關實踐工作。當前我國城市安全社區(qū)推進呈現(xiàn)新特點，構成城市社區(qū)公共服務設施治理的新背景：
1.1 從事務治理向安全人治的轉變
隨著我國城市化進程快速推進，城市社區(qū)人口流動性日益增強，人口構成較之以往更為復雜、多元化，社區(qū)凝聚力降低、居民間缺少溝通，認同感較低。城市社區(qū)安全管理工作的重心在逐步從事務管理向人的管理轉變。
1.2 安全社區(qū)治理的模式多樣化
自治型模式，通過在社區(qū)內設置居民自治機構，以居民自治推進社區(qū)建設和安全管理工作；企業(yè)主導型模式，物業(yè)公司承擔社區(qū)管理主要職責；合作型模式，社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)共生，政府在培育和指導社區(qū)組織發(fā)展的過程中逐漸實現(xiàn)管理職責讓位與過渡；政府主導模式是指依靠政府的行政力量，提供社區(qū)公共服務。
1.3安全社區(qū)治理工作的碎片化
城市社區(qū)公共服務設施種類較多，涉及主體較多，加之社區(qū)居民層面的碎片化（利益結構的分層化導致的社區(qū)居民生活的個體化），共同導致目前社區(qū)公共服務設施安全治理工作碎片化現(xiàn)象普遍存在。
1.4安全社區(qū)治理工作的靜態(tài)化
隨著我國對各個城市“安全社區(qū)”示范社區(qū)的評選和建設，安全社區(qū)治理出現(xiàn)了短時化、靜態(tài)化的普遍現(xiàn)象，缺少動態(tài)的規(guī)劃、設計、建設、檢測、運維、評估系統(tǒng)化管理思路，這有悖于動態(tài)治理理念。
1.5 安全社區(qū)治理隊伍的非穩(wěn)定
對比城市其他職業(yè)工作者，安全社區(qū)管理工作者薪酬較低，這使得到社區(qū)工作的具有安全管理專業(yè)化知識的應屆大學生，難以安穩(wěn)于本職工作，流動性較強，且正日益成為城市社區(qū)公共服務設施安全治理水平提高的背景阻礙因素。只有先明確安全治理的合理主體，社區(qū)公共服務設施安全治理措施才可能有適宜推進的前提。
現(xiàn)階段城市安全社區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)的新特點，使得城市社區(qū)公共服務設施安全治理工作更加復雜化。
2. 城市社區(qū)公共服務設施及其屬性
正確認識和理解城市公共服務設施的含義及屬性，是厘清城市公共服務設施事故成因的前提。一般而言，社區(qū)公共服務設施是指為了便利社區(qū)居民生活、滿足身心健康發(fā)展需要、方便社區(qū)管理而建設的相關硬件服務設施和軟件服務設施。
城市社區(qū)公共服務設施具有公共性、固定性、公開性。公共性一方面使得有機會接觸和使用這些設施的群體較為廣泛，給使用不當和社會情境破壞提供了可能；一方面因其使用者的廣泛性，可能使得缺少安全知識的弱勢群體或人群成為社區(qū)公共服務設施事故的間接受害者，并因其公共性而導致事故影響惡劣，易于引發(fā)社區(qū)其他居民的不滿，處理不及時或處理不當易于演化為群體性事件；此外，因其公共性，社區(qū)內部分公共服務設施產權明晰，易于管理，部分公共服務設施產權不明晰，規(guī)劃、設計、建設和運維環(huán)節(jié)脫離，加之長期以來我國政府行政主導較多，居民對社區(qū)公共設施使用的安全意識薄弱，監(jiān)督意識淡薄，事故責任追究困難等現(xiàn)象較為普遍。
城市社區(qū)公共服務設施屬性，使其容易暴露在極端災害、社會情境破壞、人為疏忽、自身質量缺陷影響之下，從而面臨嚴重的安全威脅。
3. 城市社區(qū)公共服務設施安全影響因素分析
3.1 自然因素對城市社區(qū)公共服務設施破壞
我國70%以上的城市處于氣象災害和地質災害較嚴重地帶，且近年來因自然生態(tài)環(huán)境惡化，導致極端天氣氣候事件頻發(fā)。地震對于社區(qū)電器設備、水泵室、消防設施、燃氣、電、熱、生活用水管線、污水管道、電梯等地表或淺地表公共服務設施具有潛在沖擊性。地面沉降易于誘發(fā)地下及地面設施損壞。內澇易導致流量超負荷，引發(fā)社區(qū)公共服務設施失效等等。
3.2 社會情景對城市社區(qū)公共服務設施破壞
在我國經濟社會快速發(fā)展和轉型過程中，出現(xiàn)的一些社會分歧和矛盾中對城市社區(qū)公共服務設施構成潛在威脅的因素。在未能對引發(fā)人為破壞行為發(fā)生的誘因排查處理，未能進行事先防范及時化解矛盾的社會情景下，一些惡意破壞因素通過破壞社區(qū)公共服務設施，達到擾亂正常社會秩序的目的。
3.3 城市社區(qū)公共服務設施使用方違規(guī)使用
社區(qū)公眾在使用社區(qū)公共服務設施的過程中，因缺乏安全意識，人為改變了設施的本體，造成設施功能的降低。
3.4 城市社區(qū)公共服務設施供給方違規(guī)建設
政府行為兼具市場行為和管理行為的雙重特征，造成質量監(jiān)管困難。因社會監(jiān)督機制不完善，公民產權未對政府行為形成有效約束。開發(fā)商管理不善，使得不合理的規(guī)劃設計方案、不合格的材料配件、不正確的施工工藝等進入了設施建設過程。社區(qū)公共服務設施規(guī)劃設計不科學，現(xiàn)有的防災規(guī)劃對于多數設施都未制定統(tǒng)一的安全評估標準與指南。社區(qū)公共服務設施的建設維護不科學。突出體現(xiàn)在社區(qū)公共服務設施建設社區(qū)公共服務設施自身的建設過程監(jiān)管不力，實際偏離規(guī)劃設計、建設材料或工藝不合格、違反工序、違規(guī)操作、竣工驗收不嚴格等，各主體實際配合脫節(jié)，日常維護工作不能有效開展。
在城市安全社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀特點、城市社區(qū)公共設施的屬性特點、致災因子共同作用下，城市社區(qū)公共設施安全治理工作面臨錯綜復雜的局面，加重了突破“碎片化”治理困境的難度。
4. 整體性治理視域下城市社區(qū)公共服務設施安全治理
整合不同主體需求所具有的共同本質，是調和當前人們城市社區(qū)公共服務設施安全治理關系混亂化困境的內在訴求。整體性治理理念，以其不斷從破碎走向整合的思路，成為解決目前城市社區(qū)公共服務設施安全治理困境的有效視角。整體性治理就是以公民需求為導向，以協(xié)調整合和責任為機制，運用信息技術對碎片化的治理層級功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等有機整合的治理理念?；谡w性治理理念的城市社區(qū)公共服務設施安全治理，側重預防導向、公民需求導向和結果導向，注重協(xié)調目標和手段的關系，注重責任感和制度。首先應對社區(qū)管理主體進行合理選擇，改變現(xiàn)有的管理體制；其次，應結合所選擇的治理主體，完成對應的治理機制的設計并實施。
4.1城市社區(qū)公共服務設施安全治理主體選擇
社區(qū)公共服務設施安全治理需求激發(fā)了對安全社區(qū)治理主體的選擇。我國的社區(qū)治理工作還處于探索階段。自治性模式下社區(qū)自治組織肩負社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)公共事務等方面的決策管理權，還享有對政府的社區(qū)行政管理及專業(yè)機構的社區(qū)服務管理的建議權、監(jiān)督權，成員由民主選舉產生，采用民主參與式治理，但是我國社區(qū)自治組織發(fā)展起步較晚，目前組織及管理皆不成熟。行政主導模式，不利于政府職能向“有限政府”轉變。社區(qū)實踐中，政府管理和社區(qū)自治并不是一種非此即彼的狀態(tài)，而是一個持續(xù)的雙向互動過程【7】。從而在一段時期內，混合管理模式將是較為合理的方式，它是政府主體主導向社區(qū)自治轉化的過渡，在這一期間，政府主體側重于社區(qū)事務的規(guī)劃、指導及經費支持，社區(qū)組織主體側重社區(qū)事務處理。長期以來存在的社區(qū)物業(yè)企業(yè)，將會在這一過渡過程中，更加明確市場化定位，由政府和社會組織共同決定對社區(qū)物業(yè)企業(yè)的選擇和評定。諸多城市的老舊社區(qū)，因物業(yè)企業(yè)資金來源有限，造成社區(qū)公共服務設施帶病工作的現(xiàn)象較為普遍，政府可以對于公共服務部分，采用財政支出【8】，其他部分交于市場運營。
4.2城市社區(qū)公共服務設施安全治理路徑選擇
??? 對應以上主體選擇，針對性地開展城市社區(qū)公共服務設施安全治理路徑設計：
??? （1）明晰城市社區(qū)公共服務設施相關權屬界定
城市社區(qū)公共服務設施事故的發(fā)生及責任追究，目前矛盾主要集中在權屬的爭議上。實際中，將居住社區(qū)公共服務設施用地作為居住社區(qū)用地的情況比較常見，公共配套設施的所有權隨著開發(fā)商向業(yè)主交付而轉移，這種移交在產權關系上并不完善。因此，應對公共服務設施用地從居住區(qū)用地中剝離，為城市社區(qū)公共服務設施的安全治理提供明晰的法律基礎。
??? （2）明確城市社區(qū)公共服務設施開發(fā)商應有責任
開發(fā)商在規(guī)劃設計方案的選擇時，應堅守安全意識：在施工單位選擇時，真正選擇質量可靠、技術裝備性能合理的施工單位；在選擇材料供應商時，嚴格保證物料的質量；對于沒有能力監(jiān)管的社區(qū)公共服務設施項目，確保選擇合格資質的監(jiān)理公司監(jiān)理。
（3）嚴格城市社區(qū)公共服務設施安全規(guī)劃設計行為
針對社區(qū)公共服務設施規(guī)劃在具體工作中出現(xiàn)的各專業(yè)規(guī)劃間的矛盾，制定統(tǒng)一的安全評估標準與指南是目前城市社區(qū)公共服務設施安全治理的首要舉措。此外，要嚴格城市社區(qū)公共服務設施安全設計，嚴格設計方案審核。并嚴格推進城市社區(qū)公共服務設施事故責任追究相關材料由管理部門進行社會公開披露，實行全面監(jiān)督。
（4）規(guī)范城市社區(qū)公共服務設施安全建設維護行為
對施工過程質量的管理，除了質量監(jiān)督站和監(jiān)理單位的監(jiān)督之外，根本在于施工單位自身的質量管理體系的健全與落實。建立動態(tài)檢測與定期檢測相結合的運維管理制度，建立檢測結果社區(qū)公開監(jiān)督的社會評價制度，促進安全檢測工作，保障社區(qū)居民的安全需求和知情權、監(jiān)督權、參與管理權等。
（5）引導城市社區(qū)居民公共服務設施安全使用行為
從城市社區(qū)公共服務設施事故分析來看，使用者行為不當，違反社區(qū)公共服務設施安全使用規(guī)范、或因社會矛盾而對社區(qū)公共服務設施實施的蓄意破壞，是事故隱患的部分成因。因此，對于使用者行為的治理，安全教育是關鍵，安全教育的同時，應加大相關法律法規(guī)的推行，做到有法必依，執(zhí)法必嚴。
5.6完善城市社區(qū)公共服務設施安全治理過程監(jiān)督體系
建立專業(yè)監(jiān)督性部門，獨立于規(guī)劃、設計、運維、使用各方。推進“透明化的城市社區(qū)公共服務設施安全治理過程監(jiān)督”，建立權威的公共安全信息發(fā)布平臺，為居民利益訴求提供表達途徑，促進社區(qū)公共服務設施安全治理信息在不同主體間的有效溝通，構建基于信任與責任感的利益整合機制，促進各主體間的有效監(jiān)督與合作，實現(xiàn)整體性治理。
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