三、?能源安全背景下的中國煤炭清潔化利用戰(zhàn)略取向在目前的工業(yè)生產(chǎn)技術體系下，煤炭的消費量不可能有相當幅度的削減。除非發(fā)達工業(yè)化國家徹底改變生產(chǎn)與消費模式，廣大發(fā)展中國家不再將實現(xiàn)工業(yè)化作為一個必須實現(xiàn)的目標，世界煤炭的消耗需求才會大量減少。然而，這些假設與現(xiàn)實有很遠的距離。目前較為現(xiàn)實的做法是，主要煤炭消費國應該積極采取政策鼓勵煤炭資源的清潔化利用。對于煤炭大國中國來講，國內(nèi)正面臨著結構調(diào)整、自主創(chuàng)新、能源安全與生態(tài)環(huán)境保護等現(xiàn)實問題。其中，處理好煤炭資源合理開發(fā)利用尤其是煤炭資源清潔化利用與國家能源安全的關系，并重視煤炭的清潔利用與生態(tài)環(huán)境保護，對于促進這些問題的解決具有重要意義。而且，國內(nèi)的能源資源稟賦特征和能源安全形勢，決定了我們必須重視煤炭資源清潔化利用，盡早布局國家能源安全層面的煤炭清潔化利用戰(zhàn)略。若因其易對環(huán)境造成污染而將煤炭排除在能源供給體系之外，將給能源安全帶來嚴重威脅。長期以來，煤炭一直以廉價開采為主，其社會成本沒有得到認真考慮。隨著現(xiàn)代科學技術的發(fā)展，煤炭完全可以通過環(huán)境友好型和提高利用效率的方式實現(xiàn)低碳排放。煤炭污染并非是煤炭自身的問題，是由于人們對它的開采、加工和利用方式粗放才引致的。環(huán)境問題與能源本身無關，而是取決于使用能源的技術和方式。。煤炭在開采、轉化、發(fā)電與終端消費等過程中存在著巨大的清潔化空間。當前，煤炭綠色開采與清潔生產(chǎn)、煤氣多聯(lián)產(chǎn)、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電、碳捕捉與封存等技術產(chǎn)生的清潔化效應巨大。在世界各國普遍履行碳減排義務的條件下，全球通力合作，重視采用這些新技術，對于確保煤炭在未來的能源供應中繼續(xù)起到應有的作用和保障能源安全具有現(xiàn)實意義。為此，政府需要采取煤炭資源清潔化利用戰(zhàn)略與政策，重視能源政策與產(chǎn)業(yè)政策、技術政策的有機結合，促進能源安全、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)性等系統(tǒng)要素實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。在能源結構上，政府在鼓勵發(fā)展核電及可再生能源的同時，應考慮到國內(nèi)能源資源稟賦情況和嚴峻的能源經(jīng)濟形勢，尤其是煤炭工業(yè)經(jīng)濟增長方式的轉變與煤炭用途的擴展，重視研究如何更清潔、'高效、安全地開發(fā)利用煤炭資源。國內(nèi)政策制定者已經(jīng)認識到，煤炭是國家的主體能源，煤炭工業(yè)是關系國家能源安全和國民經(jīng)濟命脈的重要基礎產(chǎn)業(yè)。為保障國家能源供應安全，保證國民經(jīng)濟和社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，必須鞏固或提升煤炭的基礎能源地位。中國《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004--2020)》提出了以煤炭為主體，電力為中心，石油、天然氣和新能源全面發(fā)展的能源戰(zhàn)略。除了重視煤炭的基礎地位外，政府還逐步意識到，發(fā)展和推廣潔凈煤技術是保證國家能源安全和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇?！睹禾抗I(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》指出：發(fā)展煤化工，開發(fā)煤基液體燃料，推進煤炭氣化、液化示范工程建設，彌補油氣供應不足，提高國家能源安全保障程度。最近的研究也指出，推進煤炭的清潔化利用、實現(xiàn)從高碳向低碳的轉型是促進中國能源、經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑[6](P2”22'，甚至認為煤炭供應安全和清潔化利用將成為國家能源安全尤其是電力安全的命脈'7]'P15-1∞。在宏觀政策領域，中國政府在15年前就意識到煤炭資源清潔化利用的重要性。1995年，國務院組織制定了《中國潔凈煤技術“九五”計劃和2010年發(fā)展綱要》，并采取了一些具體措施，在清潔煤技術領域建設了一大批示范工程，個別技術甚至已領先于國際水平。但是，由于未上升到國家戰(zhàn)略層面和相關政策的不配套，以及清潔煤技術具有公共產(chǎn)品屬性，投入大，回報周期長，各方推進的積極性不高，技術應用還存在諸多障礙。到目前為止，國內(nèi)還沒有成體系的潔凈煤技術產(chǎn)業(yè)化指引以及配套的支持措施，而原有的有關鼓勵發(fā)展煤炭加工技術的政策已不能滿足現(xiàn)實需要[8]。這里主要牽涉到政策優(yōu)惠、明確投資主體等問題，特別是還沒有在國家能源安全的戰(zhàn)略層面形成配套政策體系。這是中國煤炭資源清潔化利用遇到的關鍵問題。綜上，鑒于煤炭資源清潔化利用對于鞏固和完善國家能源安全體系的重要作用和意義，政府需要將煤炭資源清潔化利用上升為國家能源安全的戰(zhàn)略層面，并建立起相應的政策法規(guī)體系。在嚴峻的能源經(jīng)濟現(xiàn)實和獨特的能源資源特征條件下，中國如果不在煤炭資源清潔化利用上下功夫，將對國家環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展構成極大威脅，直接危害國家能源安全。社會節(jié)能、總量控制、發(fā)展新能源和可再生能源都是實現(xiàn)低碳經(jīng)濟、促進國家能源安全的重要途徑，但最后必須要落實到煤炭的清潔利用上來曲]?？梢哉f，煤炭資源清潔化利用是保障中國能源安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

四、?中國煤炭資源清潔化利用的政策重點在目前的技術經(jīng)濟條件下，煤炭清潔化利用勢必會增加企業(yè)和消費者的成本，經(jīng)濟主體一般不太愿意主動采取清潔化利用措施。這就需要政府充分發(fā)揮公共管理職能，通過制度設計，形成一系列政策法規(guī)和有效的激勵機制，以規(guī)范企業(yè)和消費者行為，引導他們在生產(chǎn)和生活中改變傳統(tǒng)用煤方式，從而減少煤炭使用對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，保障國家能源安全。一般而言，清潔煤技術對于實現(xiàn)煤炭資源的大規(guī)模清潔化利用，保持煤炭產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，具有不可替代的重要作用。此外，許多非技術因素也應該成為政策關注的重點，例如，與煤炭生產(chǎn)、運輸和消費相關的生產(chǎn)模式與消費模式，公眾的參與熱情，政府對于煤炭在國家能源安全體系中地位的認識，以及推進煤炭資源清潔化利用的政治意愿、上下團結一致的高效執(zhí)行力，等等。其中，煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力與模式，以及國家能源決策和監(jiān)管體制機制對于推進煤炭資源清潔化利用至關重要，是促進煤炭資源大規(guī)模清潔化利用的突破點。
(一)?完善煤炭清潔化利用技術政策“清潔煤技術”一詞是20世紀80年代初期出現(xiàn)的概念。它是指煤炭在開發(fā)到利用全過程中，旨在減少污染排放與提高利用效率的加工、燃燒、轉化及污染控制等高新技術的總稱。當前煤炭資源清潔化利用的突破點在于IGCC和CCS技術。CCS技術是指通過碳捕捉技術，將燃煤、燃氣發(fā)電站以及其他碳排放密集產(chǎn)業(yè)所排放的二氧化碳分離出來，再通過碳儲存手段，將其輸送并封存到海底或地下等與大氣隔絕的地方。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的調(diào)查，該技術的應用能夠?qū)⑷蚨趸嫉呐欧帕繙p少20％～40％。但技術實施過程需耗費大量能量，被封存的二氧化碳仍然存在泄漏的危險，更重要的是建設成本和運行成本昂貴，其應用前景還需要進一步探索。IGCC發(fā)電技術是將煤氣化技術和高效的聯(lián)合循環(huán)相結合的先進動力系統(tǒng)。該發(fā)電技術將煤氣化，在合成氣進入燃氣輪機之前就將碳脫除，在燃燒發(fā)電過程中幾乎零排放，其發(fā)電效率高達45％，能實現(xiàn)98％以上的污染物脫除效率，燃燒前進行碳捕捉的成本低。目前，IGCC被認為是21世紀最具發(fā)展前景的潔凈煤發(fā)電技術，已成為發(fā)達國家重點發(fā)展的低碳技術。最新的發(fā)展趨勢是，可以在IGCC技術中利用CCS方法，對生產(chǎn)過程中的碳進行捕捉和封存。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，國外的煤炭氣化、液化以及發(fā)電技術已經(jīng)日趨成熟。我國雖然起步較晚，但在最近的兩三年來已經(jīng)作為全球領先的高效、低污染煤電廠的建設者脫穎而出，并掌握了相關技術并降低了生產(chǎn)成本。雖然美國燃煤電廠的平均效能高于我國，但是在利用尖端技術提高發(fā)電效能和由此進一步減少溫室氣體排放的行動力方面，我國正在迎頭趕上，并有超前趨勢。國內(nèi)的這些進步得益于清潔煤技術政策，但為了進一步累積優(yōu)勢、取得重大突破，政府需要改進與完善現(xiàn)有的技術政策，建立健全清潔煤技術創(chuàng)新平臺和激勵機制，重視國際交流與合作，充分發(fā)揮政策的引導作用。而且，清潔煤技術政策應涵蓋從生產(chǎn)到最終使用的整個煤炭供應環(huán)節(jié)，包括資源回收、安全與健康、環(huán)境保護和廢棄物處理，等等。(二)調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)政策為了順利推進煤炭清潔化利用戰(zhàn)略，必須更加重視煤炭產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展，這就需要制定與完善清潔化利用目標下促進煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策機制。雖然國外有一些成熟的經(jīng)驗可供借鑒，但是由于發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結構、能源特點和體制機制等方面的差異性，適合中國國情的煤炭資源清潔化利用機制與政策有待于進一步研究。在國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)層面，已經(jīng)將發(fā)展?jié)崈裘杭夹g和循環(huán)經(jīng)濟作為調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)結構、提高煤炭及其加工產(chǎn)品商業(yè)價值，改善行業(yè)發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略對策?！皩嵤崈裘簯?zhàn)略，推進潔凈煤技術產(chǎn)業(yè)化”被列為《煤炭工業(yè)“十五”規(guī)劃》中產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結構調(diào)整重點的主要戰(zhàn)略之一。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和保護礦區(qū)環(huán)境是《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出的主要政策措施之一。“十一五”期間，“煤炭產(chǎn)業(yè)應大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟”已成為行業(yè)內(nèi)的基本共識[10]'P4_6'。2006年， “全國循環(huán)經(jīng)濟與煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展研討會”和“全國煤炭行業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟現(xiàn)場交流會”相繼召開。在實踐中，被確定為全國首批循環(huán)經(jīng)濟試點企業(yè)之一的山西焦煤西山煤電集團公司，一直致力于突破煤炭企業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展模式，努力形成“煤炭一電力一建材”、“煤炭一焦炭一化工”的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。2009年8月，國內(nèi)首個煤炭循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)--山西同煤塔山循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)正式建成。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市也正在努力打造環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、本質(zhì)安全型的大型綠色煤炭循環(huán)經(jīng)濟基地。近來，國內(nèi)最大的煤炭企業(yè)--神華集團以示范工程引領煤基能源低碳化，通過研究平臺構建、技術創(chuàng)新和技術集成，陸續(xù)建設了煤制油、煤制烯烴、碳捕獲及封存等示范工程，大力推進低碳能源技術研究和應用，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟。在此基礎上，必須進一步認識到，國內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)應該以清潔化利用為契機，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，構建現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系，以增強保障國家能源安全的能力。也就是說，為了既能保障國家能源安全、又能促進煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，政府需要從國家戰(zhàn)略層面建立煤炭產(chǎn)業(yè)清潔化改造、現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)與國家能源安全這三者之間的有機關聯(lián)。(三)創(chuàng)新能源管理體制機制在體制機制層面，能源決策和監(jiān)管體系的不完善也是導致以清潔煤為基礎的國家能源安全戰(zhàn)略難以實行的重要原因fL1J(P2-；3)。地方具有較多自主權的分散決策體系，使得地方政府可以通過對地方銀行、電力公司和環(huán)境保護機構的控制，有權批準和為電力項目投資，優(yōu)先考慮當?shù)氐淖陨砝婧桶l(fā)展，漠視或抵制以國家為目標的中央政策。在行業(yè)內(nèi)，煤炭工業(yè)的高度分散與電力生產(chǎn)的高度集中，也不利于國家政策的推行，長期以來懸而未決的“煤電之爭”是對該問題的集中反映。這種復雜且高度分散的決策體系帶來的進一步后果是區(qū)域能源安全戰(zhàn)略斗爭。東部沿海發(fā)達地區(qū)缺乏對煤炭豐富的西部地區(qū)提供的電力可靠性的信任，轉而堅持利用西部的煤炭建立自己的發(fā)電廠，甚至寧愿從國外進口煤炭。為了克服地方和中央政府機構、煤炭和電力部門以及各地區(qū)間的利益和優(yōu)先權沖突，中央政府必須采用更加協(xié)調(diào)、暢通的能源政策決策體系。最近，中央已經(jīng)對國家能源決策機構進行了重組，賦予高層能源委員會制定戰(zhàn)略和優(yōu)先權的職責，同時由國家發(fā)改委的能源局負責監(jiān)管能源行業(yè)。這些舉措表明，政府在能源決策體制機制方面已經(jīng)邁出了正確的一步，今后國家能源決策和監(jiān)管體系的完善工作還需要繼續(xù)下去。特別地，為了加快推進煤炭資源清潔化利用和保障國家能源安全，需要在國家能源委的體制框架內(nèi)，從國家能源安全的戰(zhàn)略高度建立有利于促進煤炭資源清潔化利用的體制和決策機制。煤炭資源清潔化利用對我國能源安全的影響是一個系統(tǒng)工程，包括開采、轉化、發(fā)電與終端消費等過程，以及主要用煤的產(chǎn)業(yè)領域。利益相關者往往片面強調(diào)自身的利益訴求，不同程度上削弱了煤炭資源清潔化利用的效果，因而需要政府進行整體規(guī)劃和利益協(xié)調(diào)。因此，除了科學運用各種政策工具外，還需要重視與煤炭資源開發(fā)者、生產(chǎn)者及主要用戶之間的政策交流，建立基于市場規(guī)律和政策偏好差異性的長效機制。

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