自2004年10月份以來，我國煤礦重特大事故頻頻發(fā)生。讓我們先來了解一下全球煤炭安全生產形勢。2003年世界煤炭產量約50億t，煤礦事故死亡總數(shù)約8000人。當年中國的煤炭產量約占全球的35%，事故死亡人數(shù)則占近80%。2003年中國煤礦平均每人每年產煤321t，全員效率僅為美國的2.2%、南非的8.1%；百萬噸死亡率則是美國的100倍、南非的30倍。從數(shù)字上不難看出，我國在世界所有產煤大國中的安全生產水平還很低，差距依然明顯。那么，困擾我國煤炭工業(yè)安全生產的癥結在哪里？經濟的高速發(fā)展難道一定要以安全生產事故高發(fā)為代價嗎？我們的安全生產工作究竟應當確立一種什么樣的思路，才能從根本上遏制礦難頻發(fā)的勢頭呢？本文擬從以下8個方面加以闡述。

　　1 政策支持與財稅扶持

　　中國能源產業(yè)目前總生產能力已經達到3.85億kW。到2020年，可望達到9億kW，將超過美國整個市場能力。美國能源市場的發(fā)展用了100a的時間，才達到將近10億kW 的一個水平，而中國只用了15a的時間就可以達到美國市場總能力一半的水平，這種增長的速度是可喜的、驚人的。在我們驚嘆我國經濟高速增長的同時，我們還要密切關注經濟增長和能源行業(yè)發(fā)展之間的內在關系。經濟的增長拉動了煤炭的需求，煤炭需求的增加又需要煤炭生產設施、技術水平和產業(yè)能力的提高來實現(xiàn)；同時，由于對煤炭生產設備的發(fā)展和擴張又會給安全生產、環(huán)境保護帶來了一個非常大的課題。如何協(xié)調經濟、能源、工業(yè)和環(huán)境的發(fā)展關系，是我們研究煤炭產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略而要全面考慮的問題。

　　環(huán)保的壓力和社會生活品質提高對傳統(tǒng)煤炭工業(yè)的發(fā)起了挑戰(zhàn)，也將迅速推動“綠色開采”、清潔能源、可再生能源的發(fā)展。我國煤炭產業(yè)集中度低，美國前4家煤炭大企業(yè)集中度占到全部的46.7%，澳大利亞前5家占了71.5%，南非前4家占了62.3%。2003年我國前4家煤炭企業(yè)市場集中度僅占14.6%，前8家僅占21.6%。根據(jù)國務院重點支持大型煤炭基地建設的精神，我們的各級政府應加大扶持力度，促進煤電聯(lián)營，把具有發(fā)展?jié)摿Φ牡V區(qū)作為大型的煤炭基地。加快建設“雙高”礦井，全面提高和改進煤礦開采技術能力。加大小型煤礦安全生產專項整治工作力度，要對小煤礦逐一進行排查認定，凡按規(guī)定應關閉的礦井，必須立即予以關閉。政府的財稅支持是煤礦生存、改革和重組的關鍵因素。進一步完善政策，努力為煤炭企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭環(huán)境。加快落后礦井的淘汰工作，對現(xiàn)有煤礦進行資源整合，推行采礦權公開招標拍賣，建立合理的煤炭價格形成機制，切實減輕煤炭企業(yè)稅收負擔，支持企業(yè)處理不良資產，穩(wěn)定煤炭進出口政策。

　　2 嚴格行政執(zhí)法加大整治力度

　　自2002年10月1日《中華人民共和國安全生產法》實施以來，2004年度中國煤礦安全生產有可能創(chuàng)出歷史最好水平，全年事故死亡人數(shù)有可能降低到近20a來的最低點。全國煤炭安全生產形勢整體向好，局部依然嚴峻。

　　（1）煤礦外部監(jiān)督力量需要加強。我國煤礦監(jiān)察人員一般從當?shù)毓珓諉T中選出，沒有特殊情況是不會進行異地調動的，這就導致在一些地方，煤礦企業(yè)和煤礦安全的監(jiān)督者暗地結成利益聯(lián)盟，使得煤礦企業(yè)的外部監(jiān)督力量形同虛設。因此，我們應當采用國際通用辦法，完善監(jiān)督職能，建立一支獨立的煤礦安全監(jiān)察隊伍，各地煤礦監(jiān)察員實行常年輪換制，每2a輪換1次，如遇1次死亡3人以上的重大事故調查，當?shù)匕踩O(jiān)察員不得參加。

　?。?）建立煤礦安全生產資格準入制。在中國，申請開礦卻不需要很多的硬性資格條件，這就導致了許多煤礦主，特別是中小型煤礦的企業(yè)主們素質比較低，他們?yōu)樽非螽a量，違章指揮，漠視法律法規(guī)，這樣的企業(yè)管理水平，大大增加了煤礦企業(yè)的安全風險。因此，煤礦企業(yè)主要經營管理者必須接受安全資格培訓，并經煤礦安全監(jiān)察部門考試合格后取得安全資格證書后，方可上崗。凡未取得礦長安全任職資格證書的一律不得擔任礦長。

　?。?）實行煤礦特種行業(yè)從業(yè)人員上崗制度。井下作業(yè)屬高危特種行業(yè)，煤礦從業(yè)人員必須接受特種培訓，并經煤礦安全監(jiān)察部門考試合格取得操作資格證書后，方可上崗。

　?。?）提高采礦準入門檻。逐步實行資源有償使用政策，提高采礦準入門檻。要開辦煤礦，首先要取得采礦權。采礦權是通過按法定程序進行的公開招標拍賣的。煤礦安全生產監(jiān)督管理部門應進一步加大執(zhí)法和處罰力度，下決心對不符合安全生產的煤礦進行整頓；對經過整頓治理的煤礦，仍不符合安全生產標準規(guī)定的，強行關閉。建立社會公信力制度，重罰缺乏公信力的煤礦經營者。根據(jù)國家煤礦安全專項整治精神，嚴格執(zhí)行“七個一律關閉”政策，使煤礦法人銘記“不是煤礦消滅事故，就是事故消滅煤礦”的原則。

　　（5）呼吁頒布礦難賠償相關法律法規(guī)。政府作為煤礦安全生產的監(jiān)管主體，應盡快出臺礦難賠償法律或條例，提高礦難賠償標準，要讓礦主出了事故賠不起，從而體現(xiàn)出政府對生命的關愛和對“安全第一，預防為主”方針的重視。

　　針對頻繁發(fā)生的礦難，，煤礦企業(yè)為安全事故所付出的違規(guī)成本實在太低了，死1個人，往往只需要賠上幾萬元就能擺平，這樣對生命的低估價，死亡礦工的賠償金與煤礦礦主的高額收益相比根本不成比例，這不足以促使礦主對安全生產的重視。山西省近期規(guī)定，因煤礦事故造成人員死亡的，礦主所付賠償金不得低于20萬元。同時，發(fā)生1次死亡3人以上事故的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，將被依法吊銷有關證照，由政府收回采礦權重新公開拍賣。強制性提高死亡礦工的賠償標準，就是要警示、督促煤礦業(yè)主加大安全投入，提高煤礦安全水平，維護礦工的生命財產權益。要讓事故不發(fā)生，就要讓事故發(fā)生不起，讓業(yè)主出了事故賠不起。所以我們應增加礦主違規(guī)成本，提高全社會的風險意識。這樣才能體現(xiàn)對人的安全權、生命權、健康權的尊重。

　　3 科學技術是煤礦安全生產的有力保障

　　目前我國煤礦安全生產基礎比較薄弱，全國采煤機械化程度僅僅為45%左右，除了部分國有大礦之外，大多數(shù)煤礦生產技術水平比較低，裝備相對比較差，效率比較低，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，基本上是非機械化開采。全國大約有200萬左右的礦工還從事手工采煤。而發(fā)達國家采煤機械化程度則接近或達到100%。加上煤礦安全人才匱乏，煤礦科技含量很低，導致的結果就是抵御事故災害的能力嚴重不足。因此，我們應該做好以下方面的工作：

　?。?）加速實施“ 科技興安”戰(zhàn)略，依靠科技進步提高生產力水平，已成為當務之急。要加強安全生產科技研究開發(fā)和推廣應用，加快科技成果轉化，依靠科技進步，提高安全生產管理水平。利用先進技術將瓦斯變害為寶，轉化為可利用能源為人類造福。

　?。?）建立省、市、縣、礦預警機制，完善安全生產應急救援體系。加快生產安全應急救援體系建設，盡快撥?？钣糜谑?、市、縣、礦四級瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)建設，建立省、市、縣、礦四級煤礦生產安全應急救援指揮中心，增強生產安全事故的搶險救援能力。

　　4 確保充足的安全投入

　　許多煤礦經營者認為，加強安全生產，就得加大資金投入，勢必會增加產品的生產成本，造成產品價格的提升，企業(yè)的競爭力的下降。但是，面對可能發(fā)生的諸多安全事故，他們都心存一線僥幸，以為災難不會降臨在自己身上。更有甚者，認為安全投入是連環(huán)保投入都不如的純投入，這樣的投入能不投就不投。

　　我國每年安全事故造成的損失大概是2000多億元，占我國GDP總量的近2%。從眾多的事故案例分析我們不難看出，幾乎所有礦難企業(yè)的背后都存在著安全意識不強、安全投入不足、安全管理不到位等諸多安全隱患。這就告訴我們：要加強安全生產，就需要加強安全投入，改善職工的勞動條件和勞動環(huán)境，提升企業(yè)的管理和生產力水平，那么，產品質量和企業(yè)的競爭力也會跟著提升，而所有的這一切，最終都表現(xiàn)為事故的減少或者不會發(fā)生。只有這樣，我們的煤炭企業(yè)才能駛入一個良性發(fā)展的軌道。

　　5 強化監(jiān)督管理嚴格責任追究

　　多年來，某些地方和部門官員因管理不嚴，對違規(guī)現(xiàn)象熟視無睹，使監(jiān)督檢查流于形式，一個個漏洞沒能及時彌補，一起起事故隱患終于釀成大禍。事后，對責任官員的問責往往困難重重。實際上，我們缺少的是不折不扣執(zhí)行法律法規(guī)的“制度和制度文化”。加大對因違反全生產各類法律、法規(guī)造成人身傷亡事故的責任人的處罰力度。特別是發(fā)生重特大事故的煤礦主要負責人，應取消其礦主資格。對企業(yè)負責人，要實行安全生產責任一票否決制。新一屆中央領導集體主政以來，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出的“有權必有責、用權受監(jiān)督”的論斷，“問責制”氣候業(yè)已形成。短短1a多來，從對重慶開縣井噴事故以及北京市密云縣“2•5”特大傷亡事故、吉林市中百商廈“2•15”特大火災事故中負有責任官員的引咎辭職，我國刮起了問責“風暴”。國家安全生產監(jiān)督管理局新聞發(fā)言人黃毅首次把引咎辭職機制引入安全事故處理，但其未來的意義遠不止于安全生產領域。官員問責制有助于強化領導干部的權責意識，

　　約束其在其位、謀其政、盡其責。官員問責制是建設現(xiàn)代責任政府的本質要求，也是順利推進中國法治進程的重要保證。

　　6 超能力生產是事故頻發(fā)的誘因

　　國家安監(jiān)局王顯政局長在2004年12月13日召開的國家安全生產監(jiān)督管理局視頻調度會議上說：“全國具有安全保障的生產能力僅12億t，而實際產量卻高達19.5億t，那就是說有7.5億t是缺乏安全保障的。”近期煤礦重特大事故多發(fā)，超能力生產是主要原因。目前我國煤炭需求急劇上升，但對煤礦的安全投入無論是資金投入，還是人力物力都跟不上煤礦本身的發(fā)展和市場需求。煤礦超能力生產給安全生產造成很大壓力。本來我國煤礦的瓦斯災害就很嚴重，高瓦斯礦井占45.97%，超能力生產不僅導致井下供風不足，安全隱患突出，而且造成近三分之一的國有煤礦出現(xiàn)程度不同的采掘失調等一系列問題。陳家山礦核定能力150萬t，2004年前10個月已產煤210萬t。2004年1-10月份，河南省共生產原煤1.26億t，同比增長29.3%；其中，省屬六大國有煤礦完成原煤產量6407萬t，同比增長16%。為了確保煤礦安全生產，河南省委、省政府決定，從2004年11月至2005年1月，省屬六大國有煤礦全部限產，嚴禁超能力開采。河南省煤炭工業(yè)局要求，省屬國有煤礦要切實提高安全生產整體水平，從源頭上防止重特大事故發(fā)生。同時，各國有重點煤炭企業(yè)必須認真核準崗位定員，嚴格控制下井人數(shù)，嚴禁超計劃生產。對弄虛作假、超計劃生產的單位，一經發(fā)現(xiàn)，礦井主要負責人就地免職。從一系列重大舉措中，足以看出河南省委、省政府堅決遏制事故力保煤礦安全的決心。

　　7 加強事故預防措施

　　在安全科學的理論研究中，有一條被稱作是“事故法則”的“海恩法則”，即每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故、300起未遂先兆以及1000起事故隱患。也就是說，任何的嚴重事故都不是偶然的，幾乎所有的災難都是多個事故隱患和安全漏洞的疊加。中國地質大學工程技術學院院長、國內知名的安全生產專家羅云教授指出，從安全經濟學的角度，安全生產預防性的“投入產出比”大大高于事故整改的“投入產出比”，這是1：5的關系。除了國家在事故預防方面需要加強投入、明確責任外，還必須提高全民安全素質，形成人人預防事故的社會氛圍。中國企業(yè)的管理多處于被動的“事故追究型”。企業(yè)在建設生產性項目時，往往由于投資不足或“節(jié)省”的考慮，而不能保證項目中配套的安全衛(wèi)生設施。我們的工作思路應從過去的被動處理事故向事前主動防范轉變。對于事故的預防和控制，應從安全技術、安全教育、安全管理等三方面入手，采取相應措施。遏制安全事故頻發(fā)的勢頭，“毖后”固然重要，“懲前”更是根本。只有把二者結合起來，防患于未然，才是治本之策。“安全第一、預防為主”是我國安全生產工作的基本方針，就是在生產經營中，依靠實行“安全優(yōu)先”的原則去實現(xiàn)生產的其他目標。對于安全生產的管理，主要精力不僅要放在事故后去搶救、調查、處理和分析上，而應要按照系統(tǒng)化、科學化的管理思想，按照事故發(fā)生的規(guī)律和特點預防事故的發(fā)生，將事故消滅在萌芽狀態(tài)。

　　8 建立安全生產長效機制

　　長期以來，煤礦違規(guī)成本太低。在許多中小型的煤礦，安全設備和硬件投入不足狀況非常嚴重，僅全國重點煤礦在通風和瓦斯治理方面，就欠賬40多億元。即使在一些國有大中型煤礦，其安全設備老化也非常嚴重，安全硬件的更新速度遠遠落后于生產規(guī)模擴張速度。安全生產的投入得不到有效保證，事故隱患無法徹底消除。煤礦安全投入欠賬多、專業(yè)技術人員短缺，是制約煤礦安全生產長效機制的重要問題。國家安監(jiān)局王顯政局長在今年全國安全生產工作座談會上提出”建立安全生產長效機制”的思路，要求各級煤礦安全監(jiān)察部門做實煤礦安全整治和安全監(jiān)察工作。安全生產的關鍵是建立長效機制，引入“以人為本”、“持續(xù)改進”的管理理念，工作方式要實現(xiàn)制度化、目標化、法制化。那么，我們就要迅速建立一個強有力的外部環(huán)境，來制約不規(guī)范的行業(yè)自律行為。