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食品安全風(fēng)險治理中公眾參與的制度設(shè)計(jì)

文檔作者：林沈節(jié) 文檔來源：上海商學(xué)院文法學(xué)院,		點(diǎn) 擊數(shù)：	更新時間： 2025年07月02日
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第7 卷第 10 期食 品安全質(zhì)量檢測學(xué)報(bào)Vol. 7 No. 10
2016 年10 月Journal of Food Safety and Quality Oct. , 2016
基金項(xiàng)目: 國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(15CFX019)、上海市“晨光計(jì)劃”項(xiàng)目(12CG70)和上海高校青年教師培養(yǎng)資助計(jì)劃項(xiàng)目
Fund: Supported by the National Social Science Foundation of China (15CFX019), Chenguang Project of Shanghai (12CG70) and Young Teacher
Training Scheme of Universities in Shanghai
*通訊作者: 林沈節(jié), 博士, 講師, 主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、食品安全法和風(fēng)險規(guī)制。E-mail: linshenjie@126.com
*Corresponding author: LIN Shen-Jie, Ph.D., Lecturer, School of Humanities and Law, Shanghai Business School, Shanghai 200235, China.
E-mail: linshenjie@126.com
食品安全風(fēng)險治理中公眾參與的制度設(shè)計(jì)
林沈節(jié)*
(上海商學(xué)院文法學(xué)院, 上海 200235)
摘要: 當(dāng)下食品安全的信任危機(jī)極其嚴(yán)重, 提升公眾對行政機(jī)關(guān)風(fēng)險決定的信任非常必要。風(fēng)險治理中是否
非得有公眾參與, 不同的國家有著不同的公眾參與模式。鑒于我國當(dāng)下的實(shí)際情況, 建議分兩種情況進(jìn)行制度
設(shè)計(jì), 即否定風(fēng)險存在的風(fēng)險決定需要公眾參與和肯定風(fēng)險存在的風(fēng)險決定公眾可以不必參與。這樣的制度設(shè)
計(jì)一方面是防止因公眾參與而導(dǎo)致風(fēng)險決定不能及時發(fā)布, 另一方面也防止行政機(jī)關(guān)在否定風(fēng)險時而不考慮
公眾的意見, 單方作出風(fēng)險決定。因此, 本文從食品安全風(fēng)險治理中公眾參與的必要性、有效性的檢測和制度
選擇3 個方面進(jìn)行綜述, 通過了解我國食品安全風(fēng)險治理中公眾參與制度的現(xiàn)狀, 為食品安全風(fēng)險治理中公眾
參與制度的設(shè)計(jì)和完善提供理論依據(jù)。
關(guān)鍵詞: 食品安全; 風(fēng)險治理; 信任危機(jī); 公眾參與
System design on public participation in food safety risk governance
LIN Shen-Jie*
(School of Humanities and Law, Shanghai Business School, Shanghai 200235, China)
ABSTRACT: The trust crisis of food safety is extremely serious, and it is necessary to enhance the public trust on the
risk decision of the administrative organs. Many countries have different modes of public participation regarding
whether to have public participation in the risk management. In view of the present actual situation of our country, it
can be divided into two kinds of modes as follows. It is not necessary that the public should participate in affirmative
risk decision because administrative organs can make risk decision timely, and in the other hand it is necessary that
the public can participate in negative risk decision because it can prevent the administrative organs from failing to
take into account the public opinion. Therefore, the necessity, the effectiveness of the detection and selection system
of public participation in food safety risk governance were reviewed to introduce the current situation of system of
public participation of food safety risk governance in this article, which provided the theory basis for design and
improvement of public participation in food safety risk governance.
KEY WORDS: food safety; risk governance; trust crisis; public participation
1 引 言
全球最大的獨(dú)立公關(guān)公司愛德曼發(fā)布了2016 年度全
球信任度調(diào)查報(bào)告, 雖然近些年來消費(fèi)者對食品飲料行業(yè)
的信任度逐年提升, 但其在8 個行業(yè)中信任度依然最低[1]。
在“2016 年第七屆國際食品安全大會”上, 中國食品科學(xué)技
萬方數(shù)據(jù)
4234 食品安全質(zhì)量檢測學(xué)報(bào)第 7 卷
術(shù)學(xué)會理事長孟素荷教授介紹, 要使中國食品工業(yè)持續(xù)發(fā)
展, 有5 個主要矛盾需要化解, 其中最難以消解的是百姓
對中國食品安全的信任危機(jī)[2]。2016 年3?15 前夕, 北京等
40 省市消協(xié)(消委會、消保委)與中國消費(fèi)者報(bào)社、中國消
費(fèi)網(wǎng)共同發(fā)布的《全國食品安全調(diào)查報(bào)告》顯示, 51.25%
的消費(fèi)者對我國食品安全形勢的總體看法持悲觀態(tài)度, 認(rèn)
為問題很多并表示擔(dān)憂。從消費(fèi)者的態(tài)度看出, 我國食品
安全確實(shí)存在諸多問題, 令部分消費(fèi)者非常擔(dān)憂; 從造成
食品安全問題的原因來看, 七成多的消費(fèi)者認(rèn)為食品生產(chǎn)
經(jīng)營者利欲熏心, 而相關(guān)部門執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管力度不夠以
及對不法食品生產(chǎn)經(jīng)營者的懲罰力度不夠是造成食品安全
問題的主因。盡管政府在食品安全風(fēng)險監(jiān)控中投入很多成
本, 但是只要出現(xiàn)食品安全事件, “政府監(jiān)管不到位”必定
成為其中的原因之一[2, 3]。因此, 提高公眾對食品消費(fèi)的信
心, 前提是公眾能夠理解政府行動的合理性與合法性, 而
參與政府活動是理解政府作出選擇的最好方式之一。
2 食品安全風(fēng)險治理中公眾參與的必要性
隨著風(fēng)險治理過程透明度的增加和改善公眾對風(fēng)險
決定信任的需要, 應(yīng)該加強(qiáng)公眾對風(fēng)險治理本身的參與。
風(fēng)險治理中公眾參與的要求來源于對專家、行政機(jī)關(guān)的不
信任, 風(fēng)險規(guī)制問題不是僅由專家就能解決的。
2.1 公眾參與是“正當(dāng)法律程序”的必然要求
正當(dāng)法律程序是消除人們對政府的不信任的基本工
具, 通過程序控制行政權(quán)力的濫用, 以達(dá)到保護(hù)公眾權(quán)益
的目的。正如阿赫特貝格認(rèn)所說: “實(shí)踐的結(jié)果只有一種類
型的民主, 那就是沿著協(xié)商民主的方向拓展和加強(qiáng)自由民
主, 只有它才能使風(fēng)險社會從容應(yīng)對生態(tài)災(zāi)難并實(shí)現(xiàn)可持
續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)”[4]。吉登斯也有相同的觀點(diǎn), 他認(rèn)為, “在
產(chǎn)生風(fēng)險決策的每一個步驟上, 都需要有一定的協(xié)商程序,
這一程序通常必須有專家、政府和外行人士參加, 許多風(fēng)
險情形的復(fù)雜性通常意味著協(xié)商的范圍必須是非常大
的”[5]。因此, 公眾參與風(fēng)險治理是民主社會的必然要求。
2.2 公眾參與可以避免專家治理的局限
在風(fēng)險治理中, 專家作用非常重要。相比較專家而言,
普通民眾對風(fēng)險的認(rèn)知和判斷往往是不太理性的, 對于如
何有效控制、避免風(fēng)險的發(fā)生缺乏專門的研究和經(jīng)驗(yàn)。行
政機(jī)關(guān)的風(fēng)險治理中不能缺少專家的意見。但是風(fēng)險治理
完全依賴專家的意見, 也會引起公眾的反感。因?yàn)閷＜也?
不是掌握了所有知識, 科技在向前不斷發(fā)展, 專家對某事
物可能也是不了解的, 處于無知的狀態(tài); 不受第三方制約
的專家有可能操控風(fēng)險評估結(jié)論, 他們甚至有可能被強(qiáng)勢
的利益團(tuán)體所俘獲, 專家借以發(fā)揮優(yōu)勢的科學(xué)知識和經(jīng)驗(yàn)
本身也有著局限性, 不能作為行政機(jī)關(guān)作出風(fēng)險決定的唯
一依據(jù)[6, 7]。
2.3 提高公眾理解政府和增強(qiáng)政府行為可接受性的
需要
在食品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域中, 因?yàn)槭称钒踩哂泄?
益性和非獨(dú)占性, 與每個公眾息息相關(guān), 公眾參與能夠促
使公眾對風(fēng)險決定的認(rèn)同, 實(shí)現(xiàn)自身利益的保障, 也為公
眾獲得風(fēng)險知識、增強(qiáng)食品安全風(fēng)險意識提供途徑。
3 食品安全風(fēng)險治理中公眾參與有效性的檢測
Rowe 等[8]制訂了一些理論性標(biāo)準(zhǔn)來衡量公眾參與執(zhí)
行的有效程度, 大體將評價標(biāo)準(zhǔn)分為兩類, 即認(rèn)同標(biāo)準(zhǔn)和
過程標(biāo)準(zhǔn)。前者是指與程序的有效建立與執(zhí)行相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn);
后者是指與程序的潛在公眾認(rèn)同相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。前者包括代
表的標(biāo)準(zhǔn)、獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)、提早介入的標(biāo)準(zhǔn)、影響的標(biāo)準(zhǔn)和
透明性的標(biāo)準(zhǔn); 后者包括資源可利用的標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)確定的
標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)性的決定制作標(biāo)準(zhǔn)以及成本有效性的標(biāo)準(zhǔn)。
公眾是否愿意參與到行政活動過程中可通過結(jié)果觀
察, 即公眾的意見是否在行政決定中有所體現(xiàn), 公眾的意
見是否被行政機(jī)關(guān)采納。而公眾的意見能否有效地表達(dá)、
公眾的利益是否能夠被有效地代表是最為重要的方面, 可
從以下幾個方面分析:
3.1 公眾參與的主體
所謂參與, 就是讓人們有能力去影響和參加到那些
影響他們生活的決策和行為。但公眾卻是一個整體的概念,
不是指每一個人。如果要保證所有受到影響的利益方能夠
參與到風(fēng)險治理過程中來, 首要的問題就是確定哪些人具
有參與的資格。其一, 參與資格的判斷。行政資源的有限
性決定了不可能每個人都能夠參與到行政決定的過程中。
其二, 公眾的參與意識。公眾不愿意參與到風(fēng)險決定中是
由于存在“搭便車”的想法; 其次的問題就是專業(yè)知識的障
礙。風(fēng)險治理是一項(xiàng)關(guān)于專業(yè)知識的活動, 況且風(fēng)險在大
部分情況下是當(dāng)下科學(xué)技術(shù)無法解決的問題, 存在著不確
定性。而公眾的受教育程度和知識背景可能導(dǎo)致無法發(fā)表
自己的專業(yè)看法, 行政機(jī)關(guān)會認(rèn)為公眾沒有參與的必要,
甚至還會隱瞞一些信息, 最終導(dǎo)致產(chǎn)生信任危機(jī)。比如“金
浩茶油事件”中, 有官員認(rèn)為不發(fā)布消息是為了維護(hù)社會
穩(wěn)定的需要[9, 10]。
3.2 公眾參與的方式
根據(jù)公眾是分散還是聚集, 可以將公眾參與的方式
分為有組織的公共團(tuán)體和沒有組織的公眾。如果公眾是以
有組織的公眾團(tuán)體的形式出現(xiàn), 行政機(jī)關(guān)可以要求這些團(tuán)
體的代表參與到行政活動。在食品安全風(fēng)險治理中, 食品
所涉及到的利益相關(guān)人包括食品的生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者, 生
產(chǎn)企業(yè)比較明確, 而消費(fèi)者數(shù)量卻是龐大的, 甚至是無法
確定的。因此, 一旦涉及到有風(fēng)險的食品決策時, 采取較為
直接的方式對行政機(jī)關(guān)決策更為有效, 如通過民意調(diào)查了
萬方數(shù)據(jù)
第10 期林沈節(jié): 食品安全風(fēng)險治理中公眾參與的制度設(shè)計(jì) 4235
解民眾對食品的感受[11]。
3.3 公眾參與的時機(jī)
公眾參與風(fēng)險治理與行政立法等其他類型的公眾參
與存在顯著的區(qū)別。在食品安全風(fēng)險治理中, 食品中存在
著風(fēng)險, 影響的群體是巨大的, 并且危害后果可能隨時發(fā)
生, 在時間上表現(xiàn)得比較緊迫[12]。因此, 為了促成行政機(jī)
關(guān)盡快作出正確的風(fēng)險決定, 公眾參與應(yīng)該盡早地被準(zhǔn)入
行政決定過程之中。
3.4 公眾參與的影響力
公眾參與到行政決策過程, 希望通過公眾表達(dá)自己
的意見影響行政機(jī)關(guān)最終的決定。但是我國現(xiàn)實(shí)的狀況卻
尚不理想。以價格聽證為例, 行政機(jī)關(guān)的價格聽證會常常
表現(xiàn)為漲價會, 甚至有參與其中的代表表示, 內(nèi)心意思是
反對卻投了贊成票[13, 14]。因此, 公眾意見的影響力也成為
公眾參與是否有效的標(biāo)準(zhǔn)。在沒有采取公眾意見時說明理
由就非常重要。說明理由是指“行政機(jī)關(guān)在作出對行政相對
人權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時, 除有法律特別規(guī)定外,
必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實(shí)因素、法
律依據(jù)以及行政裁量時所考慮的政策、公益等因素”[15]。
拒絕采納公眾意見時的說明理由是使公眾理解行政機(jī)關(guān)作
出行為所考慮的因素, 以防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)。
4 風(fēng)險治理中公眾參與的制度選擇
公眾參與已經(jīng)成為緩和行政機(jī)關(guān)和公眾之間緊張局
面的必然選擇。公眾參與能夠?yàn)樾姓顒拥淖鞒鎏峁└鼮?
民主、科學(xué)的支撐。在一般情況下, 公眾是在行政決定作
出之前參與到行政活動過程中。但是, 在面對情況緊急的
風(fēng)險情境時, 公眾參與能否真正有效地保護(hù)公眾的權(quán)益尤
其是行政機(jī)關(guān)作出風(fēng)險決定之前, 如果要求公眾參與, 勢
必將花費(fèi)更多的時間進(jìn)行審視公眾的意見, 這樣即使最后
行政機(jī)關(guān)根據(jù)公眾作出了風(fēng)險決定, 或許有公眾已經(jīng)受到
風(fēng)險的侵害[16]。因此, 公眾參與在風(fēng)險治理中的實(shí)施存在
著困境。
4.1 風(fēng)險治理中公共參與的局限性
首先, 在面對可能發(fā)生風(fēng)險的情況, 行政機(jī)關(guān)所面對
的是緊急情況。在這種情況下, 公眾參與所體現(xiàn)的多方利
益訴求難以得到體現(xiàn)。例如, 一種新的因素存在, 它是否會
給人們帶來損害, 該領(lǐng)域的專家也未有確定的知識和經(jīng)驗(yàn),
普通公眾也不例外。在這種情況下, 即使公眾參與到風(fēng)險治
理過程中來, 也無法表達(dá)真實(shí)的想法。在公眾無法表達(dá)真實(shí)
想法的情況下, 公眾參與的實(shí)際功能也就無法得到實(shí)現(xiàn), 那
么行政機(jī)關(guān)也無法在風(fēng)險治理中體現(xiàn)公眾的意愿[17]。
其次, 風(fēng)險治理中的公眾參與成本過高。風(fēng)險治理是
行政機(jī)關(guān)在短時間內(nèi)作出的決定, 以使公眾有效避免風(fēng)險
帶來的損害。但是, 如果公眾參與到其中來, 必定會花費(fèi)更
多的時間, 從而無法滿足風(fēng)險治理的及時性要求, 還有可
能因?yàn)槿藗兊恼J(rèn)識不一增加風(fēng)險治理決定的難度。如果情
況嚴(yán)重, 導(dǎo)致風(fēng)險決定發(fā)布延遲, 甚至?xí)o公眾帶來更大
的損傷。
最后, 風(fēng)險治理中的公眾參與不利于風(fēng)險預(yù)防原則
實(shí)現(xiàn)。風(fēng)險預(yù)防原則是要求行政機(jī)關(guān)在面對沒有確切充分
的科學(xué)證據(jù)證明風(fēng)險存在的情況下, 為了保護(hù)公眾利益而
采取預(yù)防措施, 以免風(fēng)險的不利后果出現(xiàn)。風(fēng)險預(yù)防原則
是一個保守性原則, 即所謂“不怕一萬就怕萬一”[18]。風(fēng)險
治理是在短時間作出的行為決定, 而公眾參與也不能夠?yàn)?
沒有充分的科學(xué)證據(jù)證明的風(fēng)險提供任何有用的意見或建
議[19]。而且風(fēng)險因素的具體情況也在隨時變化, 公眾的想
法處于不斷變化的過程中, 因此公眾參與難以提供一個較
為確定的意見。在風(fēng)險預(yù)防原則的指導(dǎo)下, 行政機(jī)關(guān)可以
采取各種臨時性措施進(jìn)行預(yù)防風(fēng)險。
因此, 在行政機(jī)關(guān)發(fā)布肯定風(fēng)險存在的風(fēng)險信息時,
鑒于風(fēng)險信息的根本目的是保護(hù)公眾利益, 公眾可以不必
參與到風(fēng)險治理過程之中; 如果行政機(jī)關(guān)要決定發(fā)布否定
風(fēng)險存在的風(fēng)險信息時, 鑒于否定風(fēng)險存在意味著公眾可
能會受到這種不存在風(fēng)險的影響, 公眾應(yīng)當(dāng)參與到這種類
型的風(fēng)險治理的決定過程, 以保護(hù)公眾的利益不受侵犯。
4.2 肯定性風(fēng)險治理決定的公眾參與
參與雖然不一定能夠確保行政決定的正確性、合法性,
但是公眾參與到行政決定的作出過程, 能夠表達(dá)自己的利
益訴求[20]。當(dāng)然, 公眾參與也不一定能夠保證公眾就相信
政府作出的行政決定, 但是沒有公眾參與, 行政決定受到
質(zhì)疑的可能性就很大。
眾所周知, 行政機(jī)關(guān)作出風(fēng)險決定的根本目的在于
保護(hù)公眾免受風(fēng)險的侵害。行政機(jī)關(guān)通過將風(fēng)險信息告知
公眾, 公眾可以根據(jù)風(fēng)險信息作出自己的選擇, 采取合適
的措施避免受到風(fēng)險的侵害。當(dāng)風(fēng)險發(fā)生的可能性較高時,
行政機(jī)關(guān)需要及時作出風(fēng)險決定并發(fā)布風(fēng)險信息, 以使公
眾能夠及時地獲得風(fēng)險信息[21]。如果行政機(jī)關(guān)決定發(fā)布風(fēng)
險信息, 而此時公眾參與風(fēng)險治理過程之中, 必然會耽擱
行政機(jī)關(guān)作出決定的時間, 行政機(jī)關(guān)無法在短時間內(nèi)發(fā)布
風(fēng)險信息[17]。
公眾參與到行政活動的目的是在于保障公眾的權(quán)益
不受到侵犯, 在這種情況下, 行政機(jī)關(guān)決定發(fā)布風(fēng)險信息
的目的和公眾參與的目的具有同一性。此時, 公眾參與不
僅不利于保護(hù)公眾的權(quán)益, 反而會耽擱行政機(jī)關(guān)保護(hù)公眾
權(quán)益的時間, 因此, 在行政機(jī)關(guān)決定發(fā)布風(fēng)險信息的情況
下, 公眾可以不必參與到風(fēng)險治理過程之中[18]。
4.3 否定性風(fēng)險治理決定的公眾參與
當(dāng)社會上出現(xiàn)了不安全的因素, 公眾認(rèn)為該因素可
萬方數(shù)據(jù)
4236 食品安全質(zhì)量檢測學(xué)報(bào)第 7 卷
能是風(fēng)險時, 行政機(jī)關(guān)經(jīng)過風(fēng)險評估認(rèn)為不存在風(fēng)險, 此
時行政機(jī)關(guān)是采取技術(shù)性的方法判斷風(fēng)險是否存在, 而公
眾是根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)和一些并非確切的信息來源, 采用非
專業(yè)性的方法來判斷風(fēng)險是否存在, 此時很可能就會出現(xiàn)
行政機(jī)關(guān)的判斷和公眾的判斷之間產(chǎn)生沖突[19]。因此, 公
眾參與到否定風(fēng)險存在的風(fēng)險決定的過程中并及時向行政
機(jī)關(guān)表達(dá)自己的想法, 有助于行政機(jī)關(guān)作出合理的決定,
也有助于公眾理解行政機(jī)關(guān)的決定。
在公眾參與之后, 如果行政機(jī)關(guān)采納了公眾的意見,
則需要及時發(fā)布風(fēng)險信息, 將風(fēng)險決定盡快告知公眾[17]。
在更多的情況下, 行政機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)?shù)氖且环N“中介”的作用,
其必須將可能存在的風(fēng)險信息告知公眾, 作為風(fēng)險信息傳
遞的“中介”[18]。是否愿意接受風(fēng)險、是否能夠承受風(fēng)險, 實(shí)
際上是公眾自行作出的選擇[21]。
食品安全關(guān)涉每個人的生命、健康, 公眾需要參與到
食品安全的風(fēng)險治理。但是, 公眾以何種形式參與到食品
安全風(fēng)險治理中難以確定。正是因?yàn)槭称钒踩婕暗娜?
數(shù)眾多, 雖然利益取向是一致的, 但是“分散的、數(shù)量上眾
多的個體在保護(hù)其權(quán)利的戰(zhàn)場上卻往往顯得不堪一擊; 很
多時候, 分散的大多數(shù)個體在制度框架設(shè)定的游戲中注定
要成為‘悲愴的失敗者’”[22]。消費(fèi)者協(xié)會是保護(hù)消費(fèi)者的組
織, 它在保護(hù)公眾的權(quán)益的方面發(fā)揮著很大作用。但是從
消費(fèi)者協(xié)會的組成來看, 它是否能夠了解公眾的真實(shí)想法
存在一定的困難[23]。因此, 為了在食品安全風(fēng)險治理中緩
解公眾和行政機(jī)關(guān)之間的緊張關(guān)系, 公眾通過更加直接的
方式參與風(fēng)險治理過程是比較適當(dāng)?shù)摹?
5 結(jié) 語
在當(dāng)下, 食品安全的信任危機(jī)極其嚴(yán)重, 提升公眾對
行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險決定的信任非常必要。風(fēng)險治理中是否非
得有公眾參與, 不同的國家有著不同的公眾參與模式。鑒
于我國當(dāng)下的實(shí)際情況, 分兩種情況進(jìn)行制度設(shè)計(jì), 即否
定風(fēng)險存在的風(fēng)險治理決定需要公眾參與及肯定風(fēng)險存在
的風(fēng)險治理決定公眾可以不必參與。這樣的制度設(shè)計(jì)一方
面是防止因公眾參與而導(dǎo)致風(fēng)險信息不能及時發(fā)布, 另一
方面也防止行政機(jī)關(guān)在否定風(fēng)險時而不考慮公眾的意見,
單方面作出風(fēng)險決定。
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(責(zé)任編輯: 姚菲)
作者簡介
林沈節(jié), 講師, 主要研究方向?yàn)樾姓?
法學(xué)、食品安全法、風(fēng)險規(guī)制。
E-mail: linshenjie@126.com

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