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地下水取水工程建設(shè)管理制度體系研究

文檔作者：王威１２楊在文１２，楊廣焱１２秦佳１２文檔來源：１．四川省地礦局成都水文地質(zhì)工程地質(zhì)隊(duì) ２．四川省地質(zhì)工程勘察院		點(diǎn) 擊數(shù)：	更新時(shí)間： 2025年11月19日
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２０１７ 年第１２ 期
２０１７ Ｎｕｍｂｅｒ １２
水電與新能源
ＨＹＤＲＯＰＯＷＥＲ ＡＮＤ ＮＥＷ ＥＮＥＲＧＹ
總第１６２ 期
Ｔｏｔａｌ Ｎｏ．１６２
ＤＯＩ： １０．１３６２２ ／ｊ．ｃｎｋｉ．ｃｎ４２ －１８００／ｔｖ．１６７１ －３３５４．２０１７．１２．０１８
收稿日期：２０１７ －１０ －２３ 作者簡(jiǎn)介：王 威，男，工程師，主要從事水資源與水環(huán)境調(diào)查評(píng)估方面的工作。
地下水取水工程建設(shè)管理制度體系研究
王 威１，２，楊在文１，２，楊廣焱１，２，秦 佳１，２
（１．四川省地礦局成都水文地質(zhì)工程地質(zhì)隊(duì)，四川成都 ６１００００；２．四川省地質(zhì)工程勘察院，四川成都 ６１００００）
摘要：我國(guó)目前地下水取水工程管理體系尚不健全，導(dǎo)致地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)混亂、質(zhì)量參差不齊。通過進(jìn)一步完
善地下水取水工程管理法規(guī)體系、逐步規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)、逐步完善雙控措施等手段，加強(qiáng)地下水取水工程管理，確保地下水
合理取用，遏制我國(guó)地下水超采區(qū)擴(kuò)大、地下水污染日益嚴(yán)重的趨勢(shì)。
關(guān)鍵詞：供水水源；地下水取水工程；管理制度
中圖分類號(hào)：ＴＶ２１３ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ｂ 文章編號(hào)：１６７１ －３３５４（２０１７）１２ －００６８ －０３
On the Management System of Groundwater Intake Projects
ＷＡＮＧ Ｗｅｉ１，２ ， ＹＡＮＧ Ｚａｉｗｅｎ１，２ ， ＹＡＮＧ Ｇｕａｎｇｙａｎ１，２ ， ＱＩＮ Ｊｉａ１，２
（１．Ｃｈｅｎｇｄｕ Ｈｙｄｒｏｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ ａｎｄ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｔｅａｍ ， Ｓｉｃｈｕａｎ Ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ ａｎｄ Ｍｉｎｅｒａｌ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｂｕｒｅａｕ ，
Ｃｈｅｎｇｄｕ ６１００００， Ｃｈｉｎａ； ２．Ｓｉｃｈｕａｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ， Ｃｈｅｎｇｄｕ ６１００００， Ｃｈｉｎａ）
Abstract： Ｄｕｅ ｔｏ ｔｈｅ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ， ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｍａｒｋｅｔ ｏｆ
ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ａｒｅ ｏｆ ｃｅｒｔａｉｎ ｃｈａｏｓ ａｎｄ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｉｅｓ ．Ｔｈｕｓ， ｉｔ ｉｓ ｅｍｐｈａｓｉｚｅｄ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ
ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｇｒａｄｕａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｍａｒ -
ｋｅｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒｏｌ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ａｍｏｕｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ．Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ
ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｎ ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ， ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｏｖｅｒｅｘｐｌｏｉｔａｔｉｏｎ ａｎｄ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ｏｆ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ
ｃｏｕｌｄ ｂｅ ｐｒｅｖｅｎｔｅｄ． Key words： ｗａｔｅｒ ｓｕｐｐｌｙ ｓｏｕｒｃｅ； ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔ； ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ
地下水是一種優(yōu)質(zhì)的供水水源，其對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)
濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。２０１４ 年，全國(guó)地下水供水量１１１７
億ｍ３ ，占總供水量的１８．３％。北方省份地下水供水量
占相當(dāng)大的比例，其中河北、河南、北京、山西和內(nèi)蒙五
省（直轄市、自治區(qū)）地下水總供水量占總供水量的一
半以上［１］ 。全國(guó)６６０ 多個(gè)城市中有４００ 多個(gè)供水主要
依靠地下水，全國(guó)４０％左右的灌溉面積為井灌區(qū)。在
遭遇持續(xù)性干旱、地表水源突發(fā)污染事件等情況下，地
下水在保障飲水和糧食安全等方面也發(fā)揮著舉足輕重
的作用。地下取水工程（人類建造的用于集蓄或提取
地下水資源的建（構(gòu)）筑物，包括主體建（構(gòu)）筑物、水
泵、集水廊道及配套設(shè)施等）作為地下水資源開采利
用的重要載體，在地下水資源管理和保護(hù)工作中占舉
足輕重的地位［２］ ?，F(xiàn)行的水法、取水許可和水資源費(fèi)
征收管理?xiàng)l例、取水許可管理辦法等法律法規(guī)主要從
資源管理的角度，對(duì)地下水的開采總量、審批程序以及
計(jì)量、收費(fèi)等方面提出了管理要求，但是我國(guó)地下水取
水工程審批、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)行管理體系尚不健全。為
切實(shí)加強(qiáng)我國(guó)地下水資源的管理和保護(hù)，亟需完善地
下水取水工程管理制度。
１ 管理體系現(xiàn)狀
我國(guó)現(xiàn)行取水許可管理制度體系是由《中華人民
共和國(guó)水法》（２００２ 年修訂）、《取水許可和水資源費(fèi)
征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第４６０ 號(hào)令）、《取水許可管理
辦法》（水利部第３４ 號(hào)令）以及省、市級(jí)取水許可和水
資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例和省、市級(jí)取水許可管理辦法構(gòu)
成的三級(jí)管理制度體系。
由于我國(guó)水文地質(zhì)條件復(fù)雜多樣，不同水文地質(zhì)
和地形地貌條件下地下水資源的補(bǔ)給、徑流、排泄規(guī)律
６８
萬(wàn)方數(shù)據(jù)
王 威，等：地下水取水工程建設(shè)管理制度體系研究２０１７ 年１２ 月
差異顯著，為因地制宜地落實(shí)地下水管理法規(guī)，各級(jí)地
方政府在國(guó)家層面法規(guī)的基礎(chǔ)上，又制定了許多與地
下水管理有關(guān)的地方性法規(guī)。從使用狀況來看，目前
９０％法規(guī)自頒布以來一直沿用，５％進(jìn)行了修訂后使
用。而在所有使用的法規(guī)中，近十年頒布或修訂的僅
占５７％，其余４３％法規(guī)是在２０ 世紀(jì)８０ 年代至９０ 年
代頒布的［３］ 。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)發(fā)
展水平的提高，地下水資源狀況也發(fā)生了很大變化，早
期頒布的許多法規(guī)已不能滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要，
也無(wú)法有效解決當(dāng)前地下水資源管理和保護(hù)中面臨的
一些特殊問題。為此，亟需盡快修訂或出臺(tái)相應(yīng)的地
下水管理保護(hù)政策法規(guī)，以適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)需要，同
時(shí)與目前國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和最嚴(yán)格水資源管理制度緊密
結(jié)合，更好地約束和規(guī)范我國(guó)的地下水管理與保護(hù)
工作。
２ 存在的主要問題
2．1 管理體制方面
建國(guó)以來，我國(guó)水資源管理權(quán)限分散在不同部門，
俗稱“多龍治水”，水利、環(huán)保、國(guó)土、城建、衛(wèi)生等部門
對(duì)水資源或水環(huán)境均有一定管轄權(quán)，但對(duì)地下水資源
主要側(cè)重于開發(fā)利用的管理，對(duì)地下水取水工程的管
理也未統(tǒng)一。１９８８ 年《水法》頒布后，我國(guó)水資源管理
體制才開始逐步理順，開始實(shí)行地表水和地下水統(tǒng)一
管理。經(jīng)過國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，１９９８ 年后原地礦部、建
設(shè)部承擔(dān)的有關(guān)地下水管理職能被劃入水利部，逐步
實(shí)現(xiàn)了水資源開發(fā)利用規(guī)劃、調(diào)度和管理的統(tǒng)一化。
但是，《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔１９９８〕５
號(hào)）中保留了國(guó)土資源部監(jiān)測(cè)、監(jiān)督防止地下水過量
開采與污染、保護(hù)地質(zhì)環(huán)境的職能。此外，建設(shè)部、原
國(guó)家環(huán)?？偩忠矃⑴c了一部分地下水資源與環(huán)境方面
的監(jiān)測(cè)工作。２００８ 年國(guó)務(wù)院“三定規(guī)定”強(qiáng)化了水利
部的地下水管理和保護(hù)職責(zé)，將住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部在
城市規(guī)劃區(qū)地下水資源的開發(fā)利用職能劃入水利部。
由于上述歷史沿革，地下水資源調(diào)查評(píng)價(jià)及取水工程
設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行等方面的工作多由國(guó)土（地礦）、住建
等部門承擔(dān)，水利部門掌握有關(guān)成果資料、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)相
對(duì)較少［４］ 。
另一方面，自地下水資源的管理權(quán)限統(tǒng)一到水利
部之后，國(guó)家和水利部層面未出臺(tái)針對(duì)地下水的管理
法規(guī)。２００２ 年新修訂的《水法》中規(guī)定水資源包括地
表水和地下水，而對(duì)水資源的管理主要通過取水許可
和水資源費(fèi)征收兩種制度來實(shí)現(xiàn)。由于地下水資源具
有更新速度慢、深層承壓水基本為不可再生資源、污染
治理難度大等特點(diǎn)，現(xiàn)有法規(guī)中關(guān)于取水工程的管理
條款很難應(yīng)用到地下水取水工程管理中來。
2．2 設(shè)計(jì)及施工管理方面
歷年來，各級(jí)政府頒布的相關(guān)法律法規(guī)在不同程
度上對(duì)地下水取水工程的監(jiān)督管理都有所涉及，具有
一定的督導(dǎo)、約束、管理作用。１９９０ 年，水利部召開北
方１７ 省（自治區(qū)、直轄市）、市機(jī)井管理工作座談會(huì)，
從加強(qiáng)地下水資源開發(fā)利用和鑿井市場(chǎng)管理角度出
發(fā)，以規(guī)范鑿井隊(duì)伍資質(zhì)作為機(jī)井管理的切入點(diǎn)，探索
建立資質(zhì)考核管理機(jī)制，特別是鑿井隊(duì)伍的考核定級(jí)
工作［５］ 。此后，北方不少地區(qū)都加強(qiáng)了鑿井市場(chǎng)的管
理。如黑龍江１９９４ 年下發(fā)《鑿井許可暫行規(guī)定》；陜
西１９９８ 年下發(fā)《機(jī)井施工單位資質(zhì)管理辦法》；內(nèi)蒙
古２００６ 年以地方標(biāo)準(zhǔn)頒布《鉆井單位技術(shù)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)
準(zhǔn)》；新疆２００６ 年修訂《鑿井管理辦法》和《鑿井施工
單位資質(zhì)管理規(guī)定》；天津由市鑿井行業(yè)協(xié)會(huì)組織鑿
井技術(shù)等級(jí)認(rèn)證；河北２００７ 年出臺(tái)規(guī)范性文件《鉆井
施工單位技術(shù)考核定級(jí)工作實(shí)施辦法》；河南２００７ 年
成立水井供水技術(shù)協(xié)會(huì)，制定《水井施工單位資質(zhì)等
級(jí)評(píng)估認(rèn)定管理辦法》；安徽、寧夏、北京、陜西等省
（自治區(qū)、直轄市）在制定水法實(shí)施辦法中也進(jìn)行了相
關(guān)規(guī)定。
但是，２００４ 年行政許可法頒布實(shí)施后，取消了地
方政府審批資質(zhì)的權(quán)限，使得地下水取水工程準(zhǔn)入管
理失控，由此造成地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)混亂、建設(shè)
質(zhì)量低下。
2．3 取水許可管理方面
取水許可和鑿井管理是水利部門的重要行政職能
之一，也是規(guī)范地下水開發(fā)利用行為、有效保護(hù)地下水
的重要手段。為了加強(qiáng)取水許可管理，規(guī)范取水的申
請(qǐng)、審批和監(jiān)督等工作流程，國(guó)務(wù)院和水利部曾先后頒
布了一系列取水許可管理規(guī)定，如《取水許可申請(qǐng)審
批程序規(guī)定》、《取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》、《取水許可
監(jiān)督管理辦法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l
例》、《取水許可管理辦法》等，這些法規(guī)的頒布使得全
國(guó)的地下水開發(fā)利用行為日趨規(guī)范［６］ 。為了有效管
理鑿井資質(zhì)、規(guī)范鑿井流程、防止出現(xiàn)亂打井、亂開采
地下水行為，水利部門、建設(shè)部門等近年來還加強(qiáng)了鑿
井管理， 如頒布了《江蘇省鑿井管理暫行規(guī)定》
（１９９６）、《上海市深井管理辦法》（１９９７）、《新疆維吾
爾自治區(qū)鑿井管理辦法》（２００２）、《陜西省地下水取水
工程建設(shè)監(jiān)督管理辦法》（２００９）等法規(guī)。此外，在各
地區(qū)制定的“水資源管理?xiàng)l例”、“地下水資源管理辦
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總第１６２ 期
Ｔｏｔａｌ Ｎｏ．１６２
法”中，也都包含了一定的取水許可和鑿井管理方面
的內(nèi)容。但總體來看，目前還缺乏一部全國(guó)性的鑿井
管理法規(guī)。
１９９５ 年頒布實(shí)施的《水利工程項(xiàng)目管理規(guī)定（試
行）》對(duì)工程建設(shè)程序做了詳細(xì)規(guī)定。要求項(xiàng)目法人
或建設(shè)單位向主管部門提出主體工程開工申請(qǐng)報(bào)告，
工程竣工后嚴(yán)格按照驗(yàn)收規(guī)程進(jìn)行驗(yàn)收。其后，水利
部于１９９７ 年頒布實(shí)施的《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》中
規(guī)定了施工企業(yè)質(zhì)量管理。施工企業(yè)必須按其資質(zhì)等
級(jí)和業(yè)務(wù)范圍承攬工程施工任務(wù)。必須依據(jù)國(guó)家和水
利行業(yè)有關(guān)工程建設(shè)法規(guī)、技術(shù)規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定
以及設(shè)計(jì)文件和施工合同的要求進(jìn)行施工。施工企業(yè)
要推行全面質(zhì)量管理?？⒐すこ藤|(zhì)量必須符合國(guó)家和
水利行業(yè)現(xiàn)行的工程標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)計(jì)文件要求，并應(yīng)向項(xiàng)
目法人（建設(shè)單位）提交完整的技術(shù)檔案、實(shí)驗(yàn)成果及
有關(guān)資料。中華人民共和國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《機(jī)井技術(shù)規(guī)
范》（２０１０）是指導(dǎo)機(jī)井建設(shè)與管理工作的規(guī)范性標(biāo)
準(zhǔn)。該規(guī)范第４ 章對(duì)機(jī)井施工做了詳細(xì)規(guī)定。４．１ 規(guī)
定：新建機(jī)井，應(yīng)滿足規(guī)劃、設(shè)計(jì)要求，必須由具備相應(yīng)
技術(shù)資質(zhì)等級(jí)的鑿井隊(duì)施工。機(jī)井施工必須確保安全
與成井質(zhì)量，嚴(yán)格執(zhí)行技術(shù)操作規(guī)程，預(yù)防事故發(fā)生。
機(jī)井施工應(yīng)編制施工設(shè)計(jì)任務(wù)書，做到安全、低耗、優(yōu)
質(zhì)、高效。
以２００６ 年實(shí)施的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理
條例》為開端，我國(guó)的用水、取水管理開始步入法制化
的軌道，對(duì)于規(guī)范取水許可，促進(jìn)水資源節(jié)約、保護(hù)與
合理利用，發(fā)揮了積極的作用。
３ 解決對(duì)策
3．1 進(jìn)一步完善地下水取水工程驗(yàn)收管理法規(guī)
目前，我國(guó)與地下水取水工程管理的規(guī)定多是隱
含在水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)相關(guān)法規(guī)的有關(guān)章
節(jié)或條款中，過于分散和間接，而且多是原則性的規(guī)
定，缺乏系統(tǒng)、可操作性的管理法規(guī)，難以適應(yīng)地下水
取水工程種類繁多、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行、維護(hù)過程復(fù)雜的
具體管理需求。由于我國(guó)特殊的管理體制，地下水取
水工程長(zhǎng)期由地礦、城建和水利等多個(gè)部門輪流管理，
交叉管理嚴(yán)重，而且過程繁瑣，管理效果并不理想。加
上目前國(guó)家取消了資質(zhì)審批管理，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面存
在一定的真空，且管理權(quán)限統(tǒng)一到水利部后因此亟需
規(guī)范地下水取水工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，避免因管理不及時(shí)、
不到位造成更多的地下水資源與環(huán)境并發(fā)問題。水利
部應(yīng)根據(jù)《水法》等相關(guān)法律法規(guī)，制定專門的地下水
取水工程監(jiān)督管理辦法，一方面對(duì)現(xiàn)有法律有關(guān)地下
水取水工程管理的原則性條款加以細(xì)化，另一方面就
地下水取水工程管理中存在的突出問題作出專門
規(guī)定。
3．2 進(jìn)一步規(guī)范地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)
從我國(guó)各地開展地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管
理的實(shí)際情況來看，由于監(jiān)管部門不能對(duì)地下水取水
工程施工隊(duì)伍實(shí)行有效的資質(zhì)準(zhǔn)入管理，導(dǎo)致地下水
取水工程建設(shè)市場(chǎng)秩序混亂。一些真正具備綜合技術(shù)
實(shí)力的單位不能得到依法認(rèn)證、無(wú)法得到社會(huì)認(rèn)可，極
大地影響其生存和發(fā)展，挫傷了他們依法進(jìn)入市場(chǎng)的
積極性。而一些施工隊(duì)伍通過壓價(jià)、偷工減料、采用不
合格材料，以次充好等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)承攬工程，嚴(yán)重?cái)_亂
了正常的鉆井市場(chǎng)秩序，給管理工作帶來難度。因此，
水利部門需要加強(qiáng)地下水取水工程建設(shè)資質(zhì)準(zhǔn)入管理
和建設(shè)運(yùn)行過程監(jiān)督管理，以規(guī)范地下水取水許可
制度。
3．3 逐步健全雙控措施
按照最嚴(yán)格水資源管理制度要求，水利部已確定
用水總量控制紅線，正在進(jìn)行流域和省級(jí)行政區(qū)層面
上的地下水用水總量控制指標(biāo)的分解。部分省份正開
展向地級(jí)和縣級(jí)行政區(qū)進(jìn)行地下水開發(fā)利用總量控制
指標(biāo)分解的工作，逐步建立覆蓋流域、省市縣三級(jí)行政
的地下水用水總量控制指標(biāo)體系。對(duì)于未下達(dá)地下水
取水總量控制指標(biāo)的行政區(qū)，可將地下水年計(jì)劃開采
量核定在最大開采控制量值范圍內(nèi)。對(duì)于已經(jīng)分解下
達(dá)地下水取水總量控制指標(biāo)的行政區(qū)，應(yīng)將已下達(dá)的
總量控制指標(biāo)與最大開采控制量值進(jìn)行對(duì)比分析，按
照較小值確定年計(jì)劃開采量［７］ 。通過指標(biāo)的層層分
解落實(shí)，逐步健全地下水水位、水量雙控措施，逐步遏
制我國(guó)地下水超采區(qū)擴(kuò)大、地下水污染日益嚴(yán)重的
趨勢(shì)。
參考文獻(xiàn)：
［１］翁修榮．地下水取水工程管理［Ｊ］．中國(guó)水利， ２００９（１５）：
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